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Segunda vuelta electoral: un remedio para la fragmentación y la polarización

Jorge Islas | 01.08.2017
Segunda vuelta electoral: un remedio para la fragmentación y la polarización
A petición expresa del autor, publicamos aquí la versión de su artículo tal como nos la hizo llegar. Los lectores pueden consultar el PDF del artículo tal como circula en la revista impresa, “plagado de errores”, según el autor.  -Los editores.

 

“Make sure he understands what I´m saying”1

 

De esta manera Giovanni Sartori, me pidió con su acostumbrado tono de voz grave, que fuera muy preciso en la traducción del diálogo que sostuvo con el entonces Secretario de Gobernación, Emilio Chuayffet, en Julio de 1996, para explicarle los beneficios que tendría la segunda vuelta electoral en el sistema político mexicano, el cual se encontraba en plena transición, ya que se estaba desmantelando el antiguo partido hegemónico, para dar paso al nuevo sistema de partidos de pluralismo limitado que el propio Sartori identificó como democrático, por su aceptable nivel de competitividad, producto de nuevas leyes e instituciones que garantizaban respeto al voto popular y mejores condiciones de equidad en la contienda electoral.

Y así sucedió con todos los actores políticos relevantes del antiguo régimen con los que tuvo oportunidad de platicar el tema, y la respuesta siempre fue la misma: No a la segunda vuelta electoral, porque el PRI perdería la elección Presidencial. Extraña respuesta porque sin una base de evidencia empírica, se aseguraba algo que no se podía comprobar. Puede ser que la intuición o las encuestas sean un parámetro para las tomas de decisión, pero definitivamente no creo que deban ser la única referencia y más cuando se trata de asuntos trascendentales para el Estado.

Como haya sido, la propuesta de Sartori nunca tuvo como fin que un partido determinado perdiera la presidencia o bien, que la ganara o recuperara. Fue una sugerencia para el buen gobierno y la buena representación, para acercar instrumentos probados que facilitan la gobernabilidad y funcionalidad de un sistema plural de partidos en un régimen de tipo presidencial. En otras palabras, sugirió hacer más eficaz a la incipiente democracia mexicana. Sin más.

Lo cierto es que un año después de esta plática, en el año de 1997, el PRI perdió por primera ocasión la mayoría de la Cámara de Diputados al haber obtenido el 39% del voto total; también perdió las elecciones presidenciales del año 2000 en la que obtuvo el 36.11%; y en la elección del 2006 se fue al tercer lugar con el 22.26%. Fueron tres derrotas consecutivas, sin segunda vuelta electoral de por medio.

En la actualidad ha perdido, recuperado o mantenido diversas gubernaturas,2 pero a diferencia del pasado, con una base electoral cada vez menor, lo cual ha complicado por un lado la legitimidad de nuevos gobiernos, así como la gobernabilidad y funcionalidad en las relaciones entre los poderes públicos, preponderantemente entre el Ejecutivo y el Legislativo, al instaurarse los gobiernos divididos, los gobiernos en donde un Presidente o gobernador no cuenta con el apoyo de la mayoría de su partido en el Congreso.

No obstante que recuperó la Presidencia de la República en el año 2012 con el 38.21% del voto y que ha logrado mantener con una coalición legislativa la mayoría simple del Congreso, no quiere decir que en un futuro no volvamos a tener gobiernos divididos y, peor aún, con poderes legislativos más fragmentados y polarizados3 internamente, que no puedan crear las mayorías indispensables para impulsar legislación sustantiva. Por legislación sustantiva me refiero a reformas Constitucionales, las cuales requieren de dos terceras partes de aprobación de ambas cámaras y la mitad más uno de los Congresos locales. Incluso la aprobación del paquete presupuestal, que requiere de mayoría simple, podría ser motivo de fuertes controversias y negociaciones; y no digamos de las designaciones que debe realizar el Ejecutivo que pasan por la ratificación del Congreso.

Hablar de segunda vuelta electoral en 1996 era un poco exótico, porque en apariencia no había necesidad de incorporar al sistema electoral una figura que es necesaria para contrarrestar la fragmentación del voto y la polarización ideológica que inhibe la creación de gobiernos de mayoría y estimula, en consecuencia, la parálisis legislativa. No había necesidad porque fundamentalmente eran tres partidos políticos los principales competidores que buscaban el voto popular, pero ahora tenemos cerca de diez partidos en competencia, lo cual ha generado una clara fragmentación del voto, con los efectos nocivos que esto provoca en un sistema de pluralismo ilimitado, lo que puede llevar incluso a la atomización o pulverización de nuestro voto.

¿Cómo fue que en veinte años pasamos de tener un sistema de partidos equilibrado a uno fragmentado que a nadie sirve para gobernar? Hay dos respuestas a esta pregunta. En primer lugar tenemos que ver hacia los umbrales que el marco electoral permitía para que un partido mantuviera su registro, que pasó del 1.5%4 al 2%5 del total de votos. Era entendible que en un principio se buscara que las minorías pudieran alcanzar una base mínima de apoyo para tener derecho a la representación proporcional y, sobretodo, para seguir participando en futuras elecciones con las prerrogativas de ley. Pero un umbral tan bajo estimuló la proliferación de partidos que no tienen en realidad presencia nacional, sino regional, y sus porcentajes de votación menor sólo han incentivado llevar a la práctica lo que se conoce como chantaje electoral o legislativo; prestarse a ser comparsas u obstáculos de los partidos nacionales, según su conveniencia.

En segundo lugar, se ha demostrado que un sistema electoral de mayoría simple con un sistema de partidos plural con una sola vuelta, incita a la fragmentación del voto.6 En las actuales circunstancias y de acuerdo con las tendencias que arrojan diversas encuestas recientes, el próximo Presidente posiblemente gane la elección con menos de un tercio del voto total.7 Esto quiere decir que habrá de gobernar con el 70% del voto que no le fue favorable, que fue adverso y que también se puede reflejar en la conformación del próximo Congreso. Ante este escenario no hay mucho que defender para mantener un sistema electoral que concluyó con un ciclo para el que fue creado.

Sin duda, el mérito que tiene la propuesta de Sartori fue el de anticipar escenarios adversos que habría de enfrentar la transición democrática del país, con propuestas de solución institucional, independientemente de su originalidad y primacía en el tema.

Ahora hay que pensar con seriedad en las posibles soluciones que pueden resolver las inconveniencias que genera un sistema altamente fragmentado y medianamente polarizado. Si la idea es aminorar sus efectos negativos, se debe valorar en primer término la reducción de los partidos que no tienen una efectiva representación nacional, sin limitar los derechos y oportunidades que tiene cada uno para competir con la mayor equidad posible. Para ello, el derecho comparado nos señala diversas opciones a considerar, entre las que destacan la adopción de un sistema bipartidista, el voto alternativo, el sistema electoral de mayoría absoluta con doble vuelta, e incluso en algunos casos se ha sugerido establecer una representación proporcional pura para ambas cámaras. También he escuchado que adoptar el parlamentarismo resolvería este problema, pero no logró entender cómo, dado que el factor a resolver es sobre el sistema electoral y no sobre el sistema de gobierno. Bélgica y más recientemente España, nos ilustran las crisis de gobierno que puede tener un sistema parlamentario fragmentado y polarizado. No me imagino a México sin Presidente por más de un año.

Con independencia de los meritos que tenga cada figura, hay algunos casos que creo que son muy complejos de integrar a nuestro sistema electoral, por razones diversas. Por ejemplo, un sistema bipartidista como el de los EUA o Inglaterra, o de representación proporcional como es el caso Alemán, no los alcanzo a identificar con nuestra realidad social y política. A diferencia de estos países, somos una sociedad mucho más heterogénea y desigual, lo cual se ve reflejado en nuestra diversidad y pluralidad. Lo mismo opino del parlamentarismo o del voto alternativo que es utilizado en Australia. Son parte de una cultura que es totalmente ajena a nuestras tradiciones e instituciones políticas.

En nuestra realidad presente tenemos incluida dentro de la Constitución la figura optativa de los gobiernos de coalición, la cual tendrá vigencia a partir del 1 de Diciembre de 2018, pero tampoco esta figura resuelve por sí misma el tema de la fragmentación del voto ni de la polarización ideológica. Al contrario, se puede dar el caso que tengamos gobiernos de coalición forzados y no optativos, en donde el Presidente en turno, dependiendo del nivel de votación que haya obtenido tanto en su elección como la de su partido en el Congreso, podría jugar un papel marginal en la conformación de la agenda de gobierno. Esto es grave dentro de un sistema presidencial.

Nos queda la segunda vuelta que es utilizada en la mayor parte de los sistemas de gobierno de tipo presidencial. En latinoamérica, con la excepción de Honduras, México, Pánama, Paraguay y Venezuela, todos los países en la región recurren a esta figura electoral,8 teniendo diferencias en los umbrales de votación, para ir a una segunda elección o no. Lo relevante es que sus Presidentes son electos preferentemente por mayoría absoluta, no así sus Parlamentos, que son electos la mayor parte de las veces por mayoría relativa de una vuelta, lo cual ha generado los mismos problemas de ingobernabilidad que se supone deben ser resueltos por el balotaje. De ahí que en Latinoamérica tengamos constantes oscilaciones entre sistemas autoritarios y de vacios de poder.9

De este modelo, se aprecia que han ganado únicamente mayor legitimidad los presidentes, pero no han mejorado la funcionalidad institucional que se deriva de los obstáculos que emergen cuando hay gobiernos divididos. Véase por ejemplo el caso de la elección de 1990 con Alberto Fujimori en Perú. En la primera vuelta Fujimori obtuvo el 29.09% y Mario Vargas Llosa el 32.57%. En la segunda vuelta, Fujimori logró el 62.37% y Vargas Llosa el 37.62%.10 Como se observa, hay un Presidente con gran legitimidad electoral, pero sin fuerza institucional para enfrentar un Parlamento de oposición. El resultado de esta lamentable confrontación es de todos conocida. Finalmente, se tuvo que recurrir a prácticas no democráticas para cooptar el apoyo del Congreso. En Brasil la cosa es mucho peor, lo cual ha permitido que en múltiples ocasiones las crisis políticas entre ambos poderes terminen por resolverse con la deposición del Presidente.

El caso opuesto es por supuesto el modelo Francés. En la última elección presidencial el señor Macron ganó la primera vuelta electoral con 24.01% frente a su competidora más cercana, la señora Le Pen que obtuvo el 21.30%. Para la segunda vuelta en la que participaron ambos contendientes, el resultado fue más contundente. Macron fue votado con el 66.1% y Le Pen con el 33.9%. En esta elección se logró elegir democraticamente a un Presidente con suficiente fuerza para que, en un segundo momento, pueda hacer campaña y alianzas políticas suficientes con el fin de conformar un gabinete que refleje la verdadera fuerza de cada partido, con un programa de gobierno común.

La diferencia en el caso francés es que también hay doble vuelta para elegir a la Asamblea Nacional, semanas después de las elecciones presidenciales. No son simultaneas, sino sucesivas y éste es un elemento clave, porque democráticamente se le permite al nuevo Presidente, hacer campaña por sus candidatos con el propósito de que logre una mayoría parlamentaria. Aquí de nuevo regresamos a Macron, quien en fechas recientes, logró ganar con su partido En Marcha la amplia mayoría de la Asamblea Nacional. Hay un Presidente con mucha fuerza e institucionalmente habilitado para impulsar los cambios o acciones que ofreció en campaña y que han sido respaldados por amplias mayorías. ¿Alguna objeción? Hasta en tanto los poderes públicos estén debidamente equilibrados y contrapesados, creo que no hay nada que reprochar.

Entonces, ¿debería México adoptar la segunda vuelta electoral? Y, si fuera el caso, ¿con qué modalidades o características?

Desde 1998 se han presentado 23 iniciativas de ley en la materia. La mayor parte de las propuestas son muy parecidas, al establecer únicamente la doble vuelta para la Presidencia de la República. Si acaso hay variaciones por los umbrales sugeridos para que los dos candidatos con mayor número de votos vayan a una segunda votación, salvo que haya algún candidato que previamente haya obtenido entre el 40 y 50% de los votos.

De todas las iniciativas presentadas, me quedo con la que presentó el hoy Senador Miguel Barbosa en 2002, en donde propone segunda vuelta para el Presidente y el Congreso Federal. Sólo habría que ajustar los tiempos para cada elección, como sucede en el modelo Francés. Y pensar también en la conveniencia de incluir o no la segunda ronda en los integrantes del Senado que son electos por mayoría.

Principalmente hay dos tipos de segunda vuelta que a su vez tienen diferentes submodalidades. La más conocida es la de tipo Galo, que es cerrada para elegir al Presidente y abierta para elegir a los diputados miembros de la Asamblea Nacional. En éste último caso, se permite que concurran a una segunda vuelta más de dos partidos, porque hay un porcentaje más flexible en el umbral que permite participar en la segunda elección. De esta manera, todo partido que logre pasar del 12.5% en la primera elección por distrito uninominal tendrá derecho a participar en la segunda ronda, por lo que pueden concurrir todos los partidos que han pasado este umbral. Si hay tres o cuatro partidos nacionales competitivos que tienen cerca del 20% de intención del voto, como es el actual caso mexicano, muy probablemente aparecerán en la boleta de la segunda vuelta electoral. Importante señalar que en la segunda vuelta es posible ganar por mayoría relativa, si es que son más de tres partidos los que participan en la elección.

Con un modelo similar pero con otra distribución y compensación, Sartori ha propuesto para México la segunda vuelta flexible únicamente para la Cámara de Diputados, con un umbral mínimo del 5% de la votación para que los partidos puedan tener derecho a contar con representantes en dicha Cámara. A la segunda vuelta pasan los 4 partidos que hubieran alcanzado el mayor número de votos por distrito uninominal.11 Nótese que no hay umbral de exclusión como en Francia. Si bien en la segunda vuelta habrá un ganador por mayoría que no necesariamente será absoluta, Sartori sugiere compensar por vía de la representación proporcional a los tres partidos que pierdan, de acuerdo con la votación que cada uno haya obtenido en la primera vuelta, en cuyo caso no deberá de pasar del 20%.

Entiendo que el fin de este modelo está pensado para instaurar un sistema de pluralismo limitado para que funcione con cuatro partidos fundamentalmente. Al respecto, Sartori creía que éste es un número manejable y que los gobiernos de coalición podrían ser más estables, porque las coaliciones que tienen una amplia integración de partidos terminan por no hacer nada o casi nada.

El Profesor Sartori nos ofrece un modelo que limita al bipartidismo que se puede llegar a formar con umbrales altos, como es el caso del sistema Francés, pero también limita la incontrolada proliferación de partidos o partiditos, como ha sucedido en Italia.

En lo personal me parece muy innovadora y apropiada la idea de establecer un piso mínimo para que un partido tenga derecho de admisión al Parlamento si tiene una votación mínima del 5%. Este umbral no tiene nada que ver con el piso que la ley requiere para que un partido mantenga su registro que en la actualidad es del 3%. Son dos cosas distintas.

A diferencia del sistema Francés, premia a los cuatro partidos más populares para que participen en la segunda vuelta, no importando el porcentaje de votación obtenido. Obviamente para que este sistema funcione, se deberán prohibir las coaliciones electorales.

En el balotaje cerrado, se elije al Presidente en una primera vuelta, únicamente si es electo con más del 50% de los votos emitidos. En caso contrario, sólo concurren a una segunda vuelta, los dos candidatos que obtuvieron el mayor número de votos. La reducción puede ser drástica, más aún cuando hay muchos partidos en la competencia, como es el caso mexicano, pero es la forma en cómo se puede crear una mayoría absoluta y, muy importante, coaliciones previas que permitan integrar proyectos de gobierno más o menos homogéneos.

Un amplio apoyo electoral le permite al futuro Presidente convocar a un gobierno de coalición en condiciones de mayor fortaleza para pactar una agenda de gobierno común; muy diferente a tener que negociar con la mayoría simple de un tercio del electorado. En adición, se puede medir la fuerza de cada partido según el porcentaje de votos obtenidos, lo cual es muy bueno porque se le da a cada cual lo que le corresponde y con ello se evitan chantajes o actos de extorsión política indeseables para cualquier democracia.

Claramente la figura de la segunda vuelta electoral desincentiva la presencia de partidos llamados de extrema o de extremos, sean de izquierda o de derecha. En los hechos, los partidos buscan el centro dentro de sus propias plataformas ideológicas, dado que necesitan hacer alianzas entre diversas fuerzas políticas. Es una ganancia adicional porque la política se modera un poco más.

En conclusión, la segunda vuelta electoral ha demostrado ser el remedio más apropiado para inhibir la fragmentación y polarización política de un sistema de gobierno de tipo presidencial, sin que para ello se restrinja en ningún momento, la amplia pluralidad que pudiera tener una sociedad heterogénea y diversa.

Es una figura que fue creada en principio para fortalecer la legitimidad de los gobernantes, pero no menos importante, contribuye a fortalecer la gobernabilidad institucional por medio de acuerdos y pactos entre partidos con presencia nacional.

Si me volviera a decir el Profesor Sartori, aseguráte de que entienden los beneficios de la segunda vuelta electoral, le respondería que no estoy seguro de que lo hayan entendido aún, o bien, que lo vayan a entender, pero al menos lo seguiré intentando.

 

NOTAS

1 “Asegúrate de que entienda lo que digo”.

2 Actualmente gobierna en 15 de 32 entidades federativas. Pero en septiembre de este año, con la conclusión del mandato del gobernador de Nayarit, los priistas contarán con 14 gobernadores.

3 Para Sartori, la polarización es otro riesgo a evitar, ya que lo entiende como la distancia ideológica que puede darse entre los partidos más relevantes. Entre más distanciados ideológicamente, más polarizados y menos acuerdos. Claramente éste es un factor muy importante de cohesión o de disgregación para conformar agendas de gobierno comunes ante la eventualidad de iniciar una nueva era en los gobiernos de coalición. Véase Giovanni Sartori, “The Party-Effects of Electoral Systems”, en Reuven Y. Hazan y Moshe Maor (eds.), Parties, Elections and Cleavages: Israel in Comparative and Theoretical Perspective, Frank Cass Publishers, Londres, 2000.

4 En la reforma política de 1977 se estableció este umbral mínimo para que los partidos minoritarios tuvieran derecho a ser compensados con diputados de representación proporcional, según lo que establecía el artículo 54, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. También aplicaba el mismo porcentaje para mantener el registro, de acuerdo con los artículos 34 y 68 de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales (LOPPE).

5 Umbral requerido por el artículo 32 del COFIPE de 1996.

6 “La experiencia italiana es una poderosa llamada de atención para México [...] Cuando entró en vigor el nuevo sistema electoral, Italia tenía cinco o seis partidos importantes; bajo el sistema mixto ahora hay por lo menos 12 [...] ¿Por qué el experimento italiano tuvo el efecto contrario al esperado? Porque el sistema electoral permite la formación de alianzas elctorales [...] en segundo lugar, es que las elecciones de escaños de mayoría simple le atribuyen a los partidos pequeños un poder de chantaje que no tenían en un sistema de representación proporcional pura”. Véase el posfacio de Giovanni Sartori en Ingeniería Constitucional Comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, 2a. ed., Fondo de Cultura Económica, México, 2001.

7 Véase encuesta de Consulta Mitofsky para el periódico El Economista, levantada entre el 16 y el 18 de junio del 2017, publicada el día 20 de junio.

8 Por ejemplo, en Argentina, para declarar ganador a un candidato en primera vuelta se requiere que éste obtenga el 45% de los votos emitidos, o bien, al menos el 40% con una diferencia de 10% entre los primeros dos lugares; en Chile se requiere del 50% de los votos, y en Nicaragua el 45%. Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1998.

9 En La democracia en América (Fondo de Cultura Económica, México, 1957, p.159), Alexis de Tocqueville decía sobre México y su sistema de gobierno federal algo similar: “Actualmente todavía, México se ve arrastrado sin cesar de la anarquía al despotismo militar y del despotismo militar a la anarquía”. La cita nos demuestra que en casi 200 años no hemos variado la forma de organizarnos políticamente.

10 Jurado Nacional de Elecciones, Alcances de la segunda vuelta electoral, Lima, 2006.

11 Tomando como base los resultados de la última elección federal, en el modelo de Sartori, la actual Cámara de Diputados estaría conformada por el PRI, PAN, PRD y PVEM. Por los resultados electorales recientes, así como por las proyecciones que han dado las encuestas, muy probablemente en la próxima elección cambiaría esta configuración con la inclusión de Morena.

 

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JORGE ISLAS es académico de la UNAM.