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JUSTICIA: Un fallo histórico: el juicio de amparo contra omisiones legislativas y la regulación de la publicidad oficial

Arturo Zaldívar | 01.01.2018
JUSTICIA: Un fallo histórico: el juicio de amparo contra omisiones legislativas y la regulación de la publicidad oficial

Introducción 

El 15 de noviembre de 2017, a propuesta de mi ponencia, la Primera Sala de la Suprema Corte resolvió el Amparo en Revisión 1359/2015, en el que se ordena al Congreso de la Unión expedir una ley en la que se regule el gasto en publicidad oficial antes del 30 de abril de 2018, al estimar que dicha autoridad había incurrido en una omisión legislativa violatoria de la libertad de expresión. Se trata de una sentencia histórica que marca un antes y un después en la comprensión del juicio de amparo y en la forma en que la Suprema Corte entiende su rol de auténtico guardián de la Constitución y garante de los derechos humanos. Además, la sentencia representa un gran avance en la protección de la libertad de expresión al fortalecer a los medios de comunicación para que puedan generar un debate robusto y crítico sobre los temas de interés público.

El propósito de este artículo es exponer los principales argumentos que sustentan la sentencia. En este orden de ideas, primero narraré los antecedentes del caso; después explicaré por qué la Primera Sala estimó que el juicio de amparo es procedente en contra de omisiones legislativas, y, finalmente, presentaré los argumentos que se ofrecen en la sentencia para justificar la decisión en el sentido de que la omisión legislativa en cuestión viola la libertad de expresión.

 

 IAntecedentes

 El 10 de febrero de 2014 se publicó una reforma constitucional en la que, entre otras cosas, se obliga al Congreso a emitir una ley que regule la publicidad oficial.[1] Más específicamente, la Constitución ordenaba emitir esa ley antes del 30 de abril de 2014; sin embargo, a la fecha sólo existen algunas iniciativas que no han sido discutidas en ninguna comisión. Por esa razón, la asociación Artículo 19 (una organización no gubernamental con presencia internacional que defiende la libertad de expresión) promovió un amparo en contra de la omisión del Congreso. No obstante, en primera instancia el juez de distrito sobreseyó el juicio al considerar que se trataba de una controversia en materia electoral y porque, al impugnarse una omisión legislativa, su concesión implicaría una vulneración al principio de relatividad de las sentencias que rige al juicio de amparo. Inconforme, la organización antes mencionada interpuso recurso de revisión, el cual fue atraído por la Primera Sala.

 

II. Procedencia del juicio de amparo

Como se adelantó en la introducción, la Primera Sala estimó que, contrario a lo establecido por el juez de distrito, el amparo era procedente. Esta decisión se apoyó centralmente en tres líneas de argumentación: (1) el caso no versaba sobre una cuestión que deba considerarse “materia electoral”; (2) el juicio de amparo es procedente contra omisiones legislativas, y (3) la quejosa cuenta con interés legítimo para acudir al juicio de amparo.

 

  1. La “materia electoral” en la doctrina de la Suprema Corte

La Suprema Corte en diversos precedentes ha establecido que para determinar si un asunto pertenece a la “materia electoral” se debe de verificar si el contenido del acto que se impugna versa sobre dicha materia o si se alega una violación a un derecho político. En este sentido, la Primera Sala estimó que ni el párrafo octavo del artículo 134 constitucional ni el artículo tercero transitorio del decreto de 10 de febrero de 2014 desarrollan temas propiamente electorales. Aunque a nadie escapa que la “comunicación social” es una materia que puede llegar a tener incidencia en este tipo de cuestiones, es evidente que ésta trasciende dicho ámbito. Por otro lado, la asociación quejosa en ningún momento adujo violaciones a sus derechos políticos, ya que alegó una vulneración a su libertad de expresión.

 

  1. La procedencia del juicio de amparo contra omisiones legislativas

En este rubro, en primer lugar, se sostuvo que de una interpretación sistemática de la Constitución y de la Ley de Amparo se puede inferir la procedencia genérica del amparo indirecto contra omisiones legislativas.[2] No obstante, para despejar de manera definitiva la duda sobre la procedencia, debía descartarse algún otro impedimento que pudiera desprenderse de los principios constitucionales que disciplinan al juicio de amparo.

En este orden de ideas, en segundo lugar, la sentencia explicó por qué la procedencia del amparo contra omisiones legislativas no viola el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo. Aunque se reconoció que tradicionalmente se había entendido que dicho principio hacía imposible la procedencia del juicio de amparo en contra de omisiones legislativas, también se señaló que se requería realizar una reinterpretación del principio en cuestión. Así, se destacó que en la reforma constitucional de 2011 se amplió el espectro de protección del juicio de amparo, de tal manera que ahora es posible proteger derechos fundamentales que tengan una dimensión colectiva y/o difusa, como ocurre con la libertad de expresión. Aunque el juicio de amparo originalmente fue concebido para proteger derechos estrictamente individuales y exclusivos, hoy en día también puede utilizarse para proteger derechos con una naturaleza más compleja. En esta línea, mantener la interpretación tradicional de dicho principio en muchos casos acabaría frustrando la finalidad sustantiva del juicio de amparo, que no es otra que la protección de todos los derechos fundamentales.

De esta manera, la Primera Sala sostuvo que debe entenderse que el principio de relatividad ordena a los tribunales de amparo estudiar en las sentencias únicamente los argumentos de las partes —supliéndolos, si así procediera— y, en su caso, conceder el amparo sólo para el efecto de que se restituyan los derechos violados de los quejosos, sin que sea relevante para efectos de la procedencia del juicio el hecho de que una sentencia estimatoria eventualmente pudiera traducirse también en alguna ventaja o beneficio para personas que no fueron parte del juicio. Lo anterior implica que los jueces de amparo no pueden ordenar directamente la protección de los derechos de personas que no hayan acudido al juicio de amparo; sin embargo, es perfectamente admisible que al proteger a los quejosos, indirectamente y de manera eventual, se beneficie a terceros ajenos a la controversia constitucional.

Por otra parte, también se estimó que los tribunales de amparo tienen facultades para ordenar la restitución de los derechos de los quejosos cuando éstos sean violados por una omisión legislativa absoluta. En efecto, según dicha sentencia, en un Estado constitucional de derecho, todas las autoridades deben respetar la Constitución. Así, aun cuando el Poder Legislativo tiene una función de máxima importancia dentro de nuestro orden jurídico, también se encuentra sometido a la Constitución. En consecuencia, en estos casos el Poder Legislativo no es libre para decidir no legislar y es posible que los tribunales le ordenen el cabal cumplimiento de la Constitución.

 

  1. El interés legítimo de la quejosa

Para poder concluir de manera definitiva que el amparo era procedente, se analizó el interés legítimo de la asociación civil “Artículo 19”. En este sentido, se advirtió que la quejosa tiene por objeto promover la investigación, enseñanza y defensa de los derechos humanos, en particular de los derechos a la libertad de expresión, prensa e información. Al mismo tiempo, se tomó en cuenta que dicha asociación se dedica a litigar casos de libertad de expresión y que ha brindado su apoyo a periodistas y a numerosas personas. Por tanto, se concluyó que la asociación “Artículo 19” acreditó tener interés legítimo para promover el amparo, ya que demostró tener un especial interés en la defensa y promoción de la libertad de expresión, al tiempo que la omisión que reclama afecta su capacidad de cumplir con el objeto para el que fue constituida, de tal manera que la eventual emisión de la legislación omitida le reportaría un beneficio determinado, actual y cierto: estar en la posibilidad de cumplir de manera cabal con el objeto social para el que la asociación fue constituida.

 

III. La omisión legislativa y la libertad de expresión

Respecto al fondo del asunto, la Suprema Corte estimó que para poder conceder el amparo contra una omisión legislativa se deben acreditar dos cuestiones: (1) que exista una omisión legislativa propiamente dicha, es decir, que el legislador no haya legislado sobre una determinada cuestión existiendo una norma constitucional que de manera clara y precisa establezca la obligación de hacerlo; y (2) que la omisión en cuestión suponga una vulneración a derechos fundamentales del quejoso. En este orden de ideas, se analizó si se cumplían dichos extremos.

 

  1. Existencia de una omisión legislativa propiamente dicha

En el caso era evidente que la Constitución ordenaba al Congreso de la Unión expedir una ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 constitucional antes del 30 de abril de 2014. Aunque se advirtió que se habían presentado diversas iniciativas al respecto, ninguna de ellas ha sido dictaminada por alguna comisión ni se ha discutido en el Pleno de ninguna de las cámaras. Por lo tanto, dado que la Constitución le impuso al Congreso de la Unión el deber de expedir una ley en un plazo que ya había transcurrido en exceso, y esto no ha ocurrido, debía concluirse que el Poder Legislativo había incumplido totalmente con esa obligación y, en consecuencia, había incurrido en una omisión legislativa.

 

  1. Los efectos de la omisión legislativa en la libertad de expresión

En este apartado, la Suprema Corte comenzó destacando que la libertad de expresión tiene una dimensión individual y una colectiva. La primera dimensión está relacionada centralmente con la posibilidad de expresar nuestras ideas, respaldar o criticar las de otros, y difundir información de todo tipo. Por otra parte, la dimensión colectiva impone al Estado deberes positivos que lo obligan a intervenir con la finalidad de generar las condiciones necesarias para la existencia de un debate público robusto, lo cual es indispensable para la existencia de una democracia representativa como la mexicana.

En este orden de ideas, se destacó que en varios precedentes la Suprema Corte había sostenido que los medios de comunicación son una pieza clave para el adecuado funcionamiento de una democracia, toda vez que permiten a los ciudadanos recibir información y conocer opiniones de todo tipo, al ser precisamente el vehículo para expresar ideas sobre asuntos de interés público y difundirlas entre la sociedad. A la luz de dicha doctrina se enfatizó que corresponde a los tribunales de amparo garantizar la existencia de un clima de seguridad y libertad en el que los medios puedan desplegar vigorosamente la importante función que están llamados a cumplir en una sociedad democrática como la nuestra.

Ahora bien, es evidente que los medios de comunicación necesitan ingresos económicos para poder operar y cumplir con la función antes descrita. En el caso de México, es una realidad innegable que los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública realizan cotidianamente actividades de comunicación social para cumplir con fines informativos, educativos o de orientación social. El gobierno compra a los medios de comunicación espacios de publicidad de distinto tipo —para que el anuncio se difunda entre la población en general o entre sectores más específicos— con el objetivo de que su mensaje llegue al mayor número de destinatarios. En esta lógica, los ingresos que obtienen los medios para difundir comunicación social del gobierno pueden ser indispensables para que éstos se mantengan en operación, especialmente en épocas de crisis.

Así, en este contexto de alta dependencia de los medios de comunicación a la publicidad oficial, la sentencia consideró que efectivamente la ausencia de reglas claras y transparentes sobre la asignación del gasto de comunicación social —como resultado de la omisión legislativa que reclama la quejosa— da lugar a un estado de cosas inconstitucional que vulnera la libertad de expresión en su dimensión colectiva y también se traduce en una clara afectación a la dimensión individual de la libertad de expresión de la quejosa. En efecto, como se argumentó, la ausencia de la regulación en cuestión propicia un ejercicio arbitrario del presupuesto en materia de comunicación social, lo cual constituye un mecanismo de restricción o limitación indirecta de la libertad de expresión.

Además, según la Suprema Corte, la restricción indirecta a la libertad de expresión trae consigo un “efecto silenciador” de los medios de comunicación críticos, en la medida en que a través de la asfixia financiera se prescinde de puntos de vista que enriquecen el debate robusto que debe existir en una democracia sobre asuntos de interés público. Por lo demás, se advirtió que dicho estado de cosas inconstitucional también tiene un efecto disuasivo en el ejercicio de la libertad de expresión de los medios de comunicación en general, toda vez que las afectaciones financieras que sufren los medios críticos pueden llevar a los demás a adoptar posiciones deferentes con el gobierno con la finalidad de no perder los recursos asignados a la difusión de publicidad oficial.

En este sentido, la Primera Sala entendió que la dimensión colectiva de la libertad de expresión impone al Estado el deber de actuar de manera neutral en la asignación de esos recursos entre los medios de comunicación. Por esa razón, es imprescindible que existan reglas que permitan al Estado actuar de tal manera que asegure que todas las voces de la sociedad que se expresan en los medios de comunicación sean escuchadas de una manera completa y justa. Así, la ausencia de esas reglas hace que cualquier gasto que se haga en esta materia sea potencialmente arbitrario, puesto que no será evidente que cumpla con los principios que deben disciplinar el gasto en comunicación social.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se concluyó que se violó la libertad de expresión de la quejosa. No obstante, es importante destacar que se aclaró que ni de la libertad de expresión ni de ninguna otra disposición constitucional se desprende que los medios de comunicación tengan un derecho a que se les asignen recursos estatales por difundir publicidad oficial. De acuerdo con la sentencia, lo que la Constitución exige es, por un lado, que el ejercicio del gasto en comunicación social del gobierno atienda a los principios previstos en el artículo 134 constitucional y, por otro lado, que la libertad de expresión no sea afectada por la ausencia de reglas claras sobre ese tipo de gasto.

Por todo lo anterior, se concedió el amparo para el efecto de que el Congreso de la Unión cumpliera con la obligación establecida en el artículo tercero transitorio del decreto de la reforma constitucional de 10 de febrero de 2014 y, en consecuencia, procediera a emitir una ley que regulara la publicidad oficial antes de que finalice el segundo periodo ordinario de sesiones de este último año de la lxiii Legislatura, es decir, antes del 30 de abril de 2018. EP

 

[1]      Tercero Transitorio. “El Congreso de la Unión deberá expedir, durante el segundo periodo de sesiones ordinarias del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura, la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos”.

Artículo 134: “[…] La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”.

 

[2]      Artículo 103: “Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

  1. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte; […]”.

Artículo 107: Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […]

VII. El amparo contra actos u omisiones en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra normas generales o contra actos u omisiones de autoridad administrativa, se interpondrá ante el juez de distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se ejecute o trate de ejecutarse, y su tramitación se limitará al informe de la autoridad, a una audiencia para la que se citará en el mismo auto en el que se mande pedir el informe y se recibirán las pruebas que las partes interesadas ofrezcan y oirán los alegatos, pronunciándose en la misma audiencia la sentencia”.

 

* Ilustración de Aisel Wicab <http://aiselwicab.blogspot.mx/>

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Arturo Zaldívar es abogado por la Escuela Libre de Derecho y doctor en Derecho por la UNAM. Actualmente es ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación <https://www.scjn.gob.mx/ministro/arturo-zaldivar-lelo-de-larrea>.