youtube pinterest twitter facebook

JUSTICIA: Voto concurrente sobre el fallo  de la SCJN contra las omisiones legislativas y la regulación de la publicidad oficial

Norma Lucía Piña Hernández | 01.01.2018
JUSTICIA: Voto concurrente sobre el fallo  de la SCJN contra las omisiones legislativas y la regulación de la publicidad oficial

Introducción

Se aborda aquí la cuestión de la procedencia del juicio constitucional en contra de omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio obligatorio. Esto con relación al principio de relatividad de las sentencias de amparo, el cual establece que las sentencias de amparo deben limitarse a amparar al quejoso en el caso sobre el que verse la demanda, sin que la sentencia pueda tener efectos generales. Tradicionalmente se había sostenido que este principio impedía reclamar omisiones legislativas. En el voto concurrente, del cual este texto es un resumen, se argumenta que este principio debe reinterpretase en el sentido de que no tiene el alcance de impedir que se reclamen omisiones legislativas, cuando la Constitución impone al legislador ordinario el deber de legislar sobre determinada materia en un plazo específico.

 

Argumentación

En ese asunto, se analizó la procedencia del juicio de amparo en contra de omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio obligatorio (OLCEO), específicamente, en contra de la omisión del Congreso federal de expedir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, como ordena el artículo tercero transitorio de la reforma constitucional de 10 de febrero de 2014.

Al respecto, la mayoría estimó que el amparo sí es procedente en contra de OLCEO porque el principio de relatividad debe reinterpretarse a la luz de las reformas constitucionales sobre amparo y derechos humanos de 2011, en el sentido de que sólo prohíbe conceder el amparo a personas distintas del quejoso, con independencia de que los efectos sean, eventualmente, erga omnes.

Coincido con la mayoría en el sentido del asunto, pero disiento de la interpretación del principio de relatividad que se propone, porque éste puede reinterpretarse de forma más adecuada y congruente, tanto con la finalidad del juicio de amparo de proteger derechos fundamentales y garantizar la supremacía constitucional, como con la función del principio de relatividad.

Debe enfatizarse, ante todo, que el principio de relatividad de las sentencias es un principio rector del juicio de amparo desde su nacimiento a mediados del siglo XIX, que sigue vigente en nuestro sistema jurídico en el artículo 107, fracción II, constitucional. Por ello, al reinterpretarlo, no debe ser privado de contenido, pues se ignoraría una norma constitucional, y los jueces, como todos los poderes, están sometidos a la Constitución.

El principio de relatividad ha sido considerado por la mayoría de los juristas como inherente al juicio de amparo. Desde hace tiempo, existe una tendencia fuerte y predominante a sacralizar el juicio de amparo, que desgraciadamente ha ocasionado —por lo menos— dos consecuencias indeseables. La primera, el aislamiento de la doctrina nacional respecto de la evolución que el derecho procesal constitucional ha tenido en el resto de países de nuestro entorno cultural. La segunda, el anquilosamiento del amparo y su alejamiento de las funciones que idealmente debe cumplir. Se ha llegado al extremo de considerar al amparo un fin en sí mismo, que debe ser preservado de la crítica y de cualquier intento de modificación.

No comparto esta tendencia, entre otras cosas, porque el juicio de amparo no es más que un mecanismo de garantía jurisdiccional de los derechos humanos,[1] un instrumento para tutelarlos, por lo que es valioso sólo si —y en la medida en que— sirva a ese objetivo. Pero además, la apertura a la crítica racional y a la transformación de cualquier creencia y/o institución es un presupuesto filosófico esencial de los derechos humanos y, por ende, de sus instrumentos de garantía. Luego, si hay razones que lo justifiquen, la reinterpretación de uno de los principios fundamentales del amparo es congruente con su naturaleza instrumental y con los presupuestos filosóficos de los derechos humanos que debe tutelar.

En mi opinión, hay razones constitucionales de gran calado para reinterpretar el principio de relatividad, consistentes, fundamentalmente, en darle un alcance congruente con el giro reciente de nuestra cultura jurídica en el sentido de tutelar eficazmente a los derechos humanos. Así es, en el año 2011 hubo reformas constitucionales muy importantes inspiradas en la necesidad de garantizar efectivamente los derechos humanos y poner al día el juicio de amparo. Entre otros aspectos, se modificó el principio de relatividad, al introducirse, por ejemplo, la figura de la declaratoria general de inconstitucionalidad, lo que permite a la Primera Sala abordar esta cuestión a pesar de la existencia de precedentes del Pleno, anteriores a las reformas.

Mi tesis es que, a partir de esas transformaciones de nuestra cultura y sistema jurídicos, debe reinterpretarse ese principio del amparo para darle un alcance congruente con las normas constitucionales involucradas, en el sentido de que el principio de relatividad no incluye los casos de OLCEO, es decir, cuando la Constitución impone al legislador ordinario el deber de legislar sobre determinada materia y en determinado plazo, y éste incumple absolutamente su deber. Por lo tanto, el principio de relatividad es —prima facie— aplicable y debe ser considerado por los jueces en cada caso concreto.

Para justificar esta postura, quiero enfatizar que no existe ni en la Constitución ni en la Ley de Amparo norma alguna que establezca la improcedencia del juicio de amparo en contra de OLCEO por violar el principio de relatividad. La improcedencia en estos casos no es entonces el resultado de la voluntad política del Constituyente plasmada en las leyes o en la Constitución, sino el resultado de una decisión interpretativa. Por lo que el problema interpretativo que se plantea es si existen razones de peso para concluir que el principio de relatividad de las sentencias de amparo impide que se reclamen OLCEO.

En mi opinión, no hay razones que apoyen esta interpretación, ni las relacionadas con su origen histórico, ni con su evolución normativa o con la intención del legislador, ni las atinentes a la persecución de alguna finalidad valiosa tutelada constitucionalmente, y sí en cambio hay razones para rechazarla, ya que extender la aplicación del principio de relatividad a un supuesto que no está previsto por el legislador restringe el acceso a la justicia e impide proteger derechos humanos y la supremacía constitucional.

Es decir, si se toman en cuenta el origen del principio de relatividad en nuestra historia constitucional, así como la intención del Constituyente y los objetivos que perseguía al formularlo por primera vez, y se tiene en consideración, además, que no hay razones adicionales que permitan adscribir a ese principio un sentido o un alcance distinto al que originalmente se le atribuyó; entonces puede sostenerse que ese principio no es aplicable al caso de las OLCEO.

Por lo que hace al origen histórico del principio de relatividad, la intención del constituyente al consagrarlo en el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 fue la de lograr tres objetivos: defender los derechos individuales;[2] evitar que una declaratoria general de inconstitucionalidad de leyes privara de eficacia a la acción del Poder Legislativo y pusiera en riesgo su estabilidad y viabilidad; y prevenir un conflicto institucional, pues se creía que una declaratoria general de inconstitucionalidad de la ley afectaría a la división de poderes e implicaría una injerencia de la Judicatura en las atribuciones de los demás poderes. Es decir, ese principio, simplemente, aludía a la prohibición de que los jueces emitieran una declaración general de inconstitucionalidad de la ley, esto es, con efectos derogatorios o abrogatorios, prohibición que, evidentemente, no se viola en el caso de OLCEO.

Es importante remarcar que esta concepción del Constituyente originario sobre el principio de relatividad, previsto aún en nuestro vigente artículo 107, fracción II, constitucional, pervive en la actual regulación del juicio de amparo, ya que el artículo 78 de la ley reglamentaria establece que cuando se reclamen normas generales, los efectos de una declaratoria de inconstitucionalidad consistirán en la inaplicación de éstas al quejoso, es decir, los efectos de la relatividad operan sólo cuando se reclamen leyes (no la omisión de expedirlas) y se limitan a proscribir las declaratorias generales con efectos derogatorios o abrogatorios, mientras que el artículo 77, fracción II, de la misma ley, prevé que cuando se reclamen omisiones, el efecto será obligar a la autoridad responsable a cumplir con lo que exija el derecho, sin excluir de estos efectos a las omisiones provenientes del legislador.

Por lo que hace a la protección de los derechos fundamentales, tanto de los liberales como de los sociales reconocidos actualmente en nuestro sistema jurídico,[3] la procedencia del amparo en contra de ese tipo de omisiones legislativas no sólo no es incompatible con su protección, sino que, en buena medida, es un medio necesario para lograrla, porque la protección de todos los derechos humanos requiere —entre otras cosas— de garantías normativas, es decir, de la emisión de legislación secundaria.

Tampoco se viola el principio de relatividad en estos casos, porque los efectos del amparo no implican “abolir” ley alguna ni privar de eficacia general a la acción del legislador, y en esta medida, se respeta el objetivo principal que motivó la consagración de este principio. Pero no sólo no se viola ese principio en este caso, sino, justamente, se logra dotar de eficacia a la acción del Constituyente, es decir, hacer eficaces las normas constitucionales frente a la omisión del legislador ordinario, autoridad que está sometida, como todas las demás, al imperio de la Constitución.

Y tampoco se viola, en ningún sentido, el principio de división de poderes, si se tienen en cuenta estas premisas: todos los poderes constituidos están sometidos a la Constitución. Al Legislativo le corresponde legislar conforme a la Constitución, y al Judicial, hacer cumplir la Norma Suprema frente al actuar irregular de cualquiera de los poderes constituidos, incluido, por supuesto, del legislador ordinario.[4] Entonces, si es la propia Constitución la que obliga al Poder Legislativo a ejercer su competencia en determinado caso, éste no tiene discreción ni libertad alguna para omitir cumplir con su deber. Y la función del Poder Judicial en estos casos es, justamente, preservar la supremacía de la Constitución frente a la actuación irregular del legislador ordinario cuando omite absolutamente acatar esa norma constitucional. Sin que esto implique, por lo demás, que el Poder Judicial pueda substituir la facultad del Legislativo para determinar el contenido de la ley que está obligado a expedir. Entonces, no se produce un conflicto entre las funciones del Poder Legislativo y las del Poder Judicial, pues respecto de la emisión de la norma omitida el legislador no tiene discreción en estos casos, y respecto del contenido de la legislación que debe emitir, conserva su discrecionalidad, porque la sentencia de amparo debe limitarse a obligar al legislador a obedecer la Constitución, sin imponer lineamientos en cuanto al contenido de la regulación que está obligado a emitir.

Este examen del principio de relatividad a la luz de la intención del Constituyente y de su génesis y evolución histórica muestra que cuando se reclaman OLCEO, los efectos de una concesión de amparo no sólo no son incompatibles con los objetivos que motivaron su consagración como un principio rector del juicio de amparo, sino que en buena medida, contribuyen a concretarlos.

Pero además, esta conclusión se robustece si el principio de relatividad se reinterpreta a la luz de la evolución del juicio de amparo, porque es congruente con las reformas de 2011. En este año, se realizaron cambios importantes al juicio de amparo que revelan, por una parte, que el Constituyente no tuvo la intención de exentar de control ese tipo de omisiones, y sí en cambio la de reducir el alcance que tradicionalmente se había concedido al principio de relatividad, para hacerlo compatible con otras exigencias constitucionales.

En efecto, el Constituyente previó la procedencia del amparo, por primera vez, en contra de omisiones de autoridades que violen derechos humanos. Es claro que antes de esta reforma, al menos desde el último cuarto del siglo XIX, era pacífica la procedencia del amparo en contra de omisiones de autoridades administrativas y judiciales, por lo que no había necesidad de explicitar esta cuestión. En este sentido, debe entenderse que la intención del legislador al incluir la procedencia en contra de omisiones, era incluir —al menos— las omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, máxime que no previó expresamente que el amparo fuera improcedente en contra de éstas, pudiéndolo hacer.

Lo anterior cobra fuerza si se tiene en consideración que, en la exposición de motivos de la iniciativa de estas reformas, se aprecia que la intención del Constituyente al introducir la procedencia del juicio de amparo, expresamente, en contra de omisiones, era la de incluir a las omisiones legislativas, pues como allí se dijo en relación con los derechos sociales, una de las formas más comunes de violación de estos derechos humanos radica en concebirlos como normas programáticas y, por ende, en que el Estado omite desplegar las garantías necesarias para implementar estos derechos, y la primera garantía que es necesario disponer para tutelar cualquier derecho humano es, precisamente, la emisión de legislación secundaria que provea las herramientas necesarias para su protección.

Pero además, en las reformas al juicio de amparo, se advierte la intención de atemperar el rigor del principio de relatividad para hacerlo compatible con otras exigencias constitucionales, como la propia supremacía de la Constitución, la igualdad de las personas o la posibilidad de tutelar eficazmente intereses colectivos y/o difusos.

Esta intención se plasmó en la figura de la declaratoria general de inconstitucionalidad, que consiste en un mecanismo, podríamos decir, “dialógico”, que permite que el Poder Judicial notifique al Legislativo que ha declarado la inconstitucionalidad de alguna norma en dos ocasiones consecutivas, con efectos relativos, para que sea el propio legislador, y no los jueces, quien enmiende el problema de constitucionalidad legislativamente, con efectos erga omnes, dentro de cierto plazo, cumplido el cual, si no está superado el problema y el Poder Judicial ha integrado jurisprudencia, puede emitirse una declaratoria general de inconstitucionalidad con efectos derogatorios o abrogatorios erga omnes por una votación calificada de los ministros de la Suprema Corte, para preservar la regularidad constitucional del sistema jurídico.

Este mecanismo es una solución intermedia para conservar por una parte ciertos efectos del principio de relatividad, pero limitados, y por otra, cumplir con esos importantes objetivos constitucionales del juicio de amparo.

En efecto, la introducción de esa figura revela que el Constituyente pretendió hacer compatible el principio de relatividad con el cumplimiento de otros objetivos constitucionales, como la supremacía constitucional o la igualdad de las personas en la tutela de sus derechos fundamentales, lo que, por lo demás, se muestra en la restricción de la procedencia de la declaratoria general de inconstitucionalidad en el caso de normas tributarias, pues es evidente que, en ese caso, el legislador pretendió evitar que una declaratoria general privara al Estado de los recursos económicos necesarios para mantener el funcionamiento de las garantías institucionales de los derechos humanos (escuelas, hospitales, tribunales, policía, etcétera).

Otro dato que debe ser tomado en cuenta es que el Constituyente, en las reformas de 2011, no expresó la necesidad de tutelar mediante el principio de relatividad algún otro objetivo constitucional distinto de los que tradicionalmente le habían sido atribuidos, ni se advierte cuál podría ser éste, de manera que la interpretación de este principio, de acuerdo con la propia Constitución, debe procurar limitar su alcance, dado que tiene efectos restrictivos sobre el acceso a la tutela jurisdiccional en materia de protección de los derechos humanos y la supremacía constitucional.

Como ha quedado claro, la procedencia del juicio de amparo en estos casos no sólo no entra en conflicto con los objetivos constitucionales que originalmente justificaron la consagración del principio de relatividad, sino que en muchos casos, la procedencia es un medio necesario para lograrlos, como en el caso de la protección de los derechos humanos, de la supremacía constitucional y, notablemente, en el caso en que debe dotarse de eficacia a las normas jurídicas puestas por el Constituyente, violadas por el legislador ordinario.

Pero además, esta interpretación es plenamente congruente con los objetivos de las reformas constitucionales del 2011, sobre derechos humanos y amparo, por las razones mencionadas, esto es: esta interpretación permite obtener los objetivos constitucionales valiosos del juicio de amparo como son la protección de los derechos humanos, la supremacía constitucional y la eficacia de las normas constitucionales, sin menoscabar objetivo constitucional alguno, pues, ¿qué objetivo valioso se protegería mediante la improcedencia del juicio de amparo en contra de este tipo de omisiones legislativas?

Así, dado que extender la aplicación del principio de relatividad a un supuesto que no está previsto por el legislador tiene como efectos restringir injustificadamente el acceso a la justicia y dejar de tutelar los derechos humanos y la supremacía constitucional, no parece haber razones de peso que avalen la opción por la improcedencia del juicio de amparo, para reclamar omisiones legislativas absolutas, en competencias de ejercicio obligatorio.

Por todo lo anterior, comparto el sentido del proyecto, mas no las consideraciones precisadas.EP

 

[1]      Cuando hablo de derechos humanos, me refiero al mismo concepto al que tradicionalmente se ha aludido con otras denominaciones, como garantías o derechos individuales, derechos fundamentales, etcétera. Es decir, a los bienes o valores que son la razón que justifica desplegar garantías jurídicas y son el objeto de la protección tanto de las normas jurídicas que reconocen estos derechos, como de los mecanismos institucionales para hacerlas efectivas, como los procesos judiciales, entre otros.

 

[2]      Se refería a los derechos humanos de origen liberal, a los que se suele llamar ahora derechos de “primera generación”.

 

[3]Se hace esta distinción entre “tipos” de derechos con fines explicativos, pero me parece importante subrayar que tanto unos como otros son derechos humanos que no se diferencian en aspecto substancial alguno, es decir, ambas clases protegen bienes básicos derivados de los principios de autonomía, dignidad e igualdad. La distinción, en el uso que se hace de ella en este voto, pretende simplemente indicar que esos tipos de derechos fueron reconocidos por el sistema jurídico en momentos históricos diversos.

 

[4]  Lo que no debe sorprender pues sucede cotidianamente cuando el Poder Judicial declara la inconstitucionalidad de normas generales emitidas por el Legislativo.

 

* Ilustración de Aisel Wicab <http://aiselwicab.blogspot.mx/>

 

______________

Norma Lucía Piña Hernández es ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación <https://www.scjn.gob.mx/ministro/norma-lucia-pina-hernandez>.