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Sistema electoral: los pasos atrás y las posibilidades futuras Entrevista con Luis Carlos Ugalde

  Federico Reyes Heroles y Pablo Boullosa   | 01.05.2018
Sistema electoral: los pasos atrás y las posibilidades futuras Entrevista con Luis Carlos Ugalde
Luis Carlos Ugalde revela, en conversación con Federico Reyes Heroles y Pablo Boullosa, su visión sobre el proceso electoral de 2018 y los retos del INE.

PABLO BOULLOSA: Tú has señalado que varias reformas electorales, comenzando con la reforma “Reyes Heroles” de 1977, fueron avanzando en dar confianza a las elecciones, pero que las últimas dos reformas (2007 y 2014) no han contribuido a generar esa confianza. ¿Cuáles son los riesgos que vamos a enfrentar en este proceso electoral?

LUIS CARLOS UGALDE: Creo que los riesgos son varios. Uno que ya no existía es el riesgo de la organización electoral. Cuando en los noventa se creó un modelo descentralizado de votación con ciudadanos escogidos al azar se generó imparcialidad y eso trajo confianza. El IFE después el INE demostraron una gran capacidad para organizar elecciones, instalar casillas y contar votos. El problema es que en 2014 se centralizó ese modelo federal en una institución nacional que se va a poner a prueba por primera vez en 2018. Ya se ha hecho a nivel local y en la elección de diputados de 2015, pero nunca para una elección presidencial tan grande como la de 2018. Se van a contar muchos votos con la mitad del número de personas que antes lo hacían, en una casilla única que puede generar cuellos de botella. Esto significa que a partir de las 6 de la tarde, al empezar el escrutinio de los votos, el proceso puede ser muy tardado y puede dar lugar a muchos litigios al interior de la casilla. El PREP, que antes fluía con relativa rapidez a partir de las 8 de la noche, esta vez va a comenzar a fluir hasta las 10 u 11. El INE estima que a las 12 de la noche van a tener apenas 12% del PREP (que funciona con actas de votación llenadas), cuando en otras elecciones a esa hora ya había más del 50% o 60%. Mientras no se llenen todas las actas (en muchas entidades hasta seis: tres federales y tres locales) no puedes liberar datos para el PREP. La falta de PREP oportuno puede generar especulación. Además, el conteo rápido, que sí será oportuno porque se logró un mecanismo ad hoc con el Tribunal para tomar datos preliminares de un cuaderno de sumas y restas, sí se dará a las 11 de la noche. Será muy potente y muy preciso, pero habrá algún partido que pueda decir: “Ese conteo rápido no vale porque procede de un cuaderno donde anotaste con lápiz y pluma”, y eso puede dar lugar al desconocimiento de sus resultados. Éste es un riesgo: el riesgo de organización electoral, que ya no estaba en la agenda y que hoy, aunque no se dice, vuelve a serlo. Ya lo vimos en la elección de Coahuila de 2017, cuando hubo muchas elecciones que contar y muchas coaliciones que complicaron la contabilidad de los votos. Se hizo tan tardado el conteo que muchos funcionarios se fueron a dormir y muchos paquetes se quedaron en las casillas, sin que hubiera quién los llevara a los centros de votación. Entonces la Policía estatal comenzó a apoyar a la autoridad electoral para trasladarlos, y luego el PAN dijo que eso había si- do parte del fraude. ¡No, no era parte del fraude! ¡La gente se fue a dormir porque ya no aguantaba! En esta elección éste será otro riesgo: que la gente se vaya a dormir. Eso trae de la mano que muchas firmas de funcionarios de casilla no van a estar en el acta final porque algunos se habrán ido. Y si tú quieres desconocer una votación puedes decir: “No hay acta si no hay firmas”. Pero la razón es que la gente se va porque cae rendida de cansancio. El otro riesgo, que no es nuevo, es el del madruguete o del desconocimiento. El madruguete es entre las 6 de la tarde y las 11 de la noche, antes de que haya resultados del conteo rápido del INE. El desconocimiento es después de las 11 de la noche, una vez que el Instituto da tendencias de votación y alguien puede decir que no son válidas...

PB: Madruguete es que alguien salga y se declare ganador antes de los resultados oficiales...

LCU: Exacto. Esto sucedió en 2017, por ejemplo, por parte del PAN (la táctica no es exclusiva de AMlO). En esa ocasión el presidente del PAN, a las 6 de la tarde, dijo que había ganado todo, sin tener datos. Como decía, éstos son los principales riesgos que hay de aquí al 1 de julio. Luego está el periodo postelectoral, en el que pueden haber muchas razones de impugnación, muchas narrativas, como ha sucedido en muchas otras elecciones. En este proceso electoral varios partidos, pero sobre todo Morena, han venido impugnando todas las fases de la organización del proceso. Prácticamente todos los acuerdos del INE han sido impugnados una y otra vez. La idea, y esto no es nuevo, es generar una narrativa que permita impugnar la validez de todo el proceso electoral. Ahora, si gana López Obrador todas esas impugnaciones se guardarán debajo de la alfombra. Y no porque la elección haya sido impecable, sino porque ganó el candidato “políticamente correcto”. Pero si pierde López Obrador, creo que todos los líos del proceso van a publicitarse al máximo.

FEDERICO REYES HEROLES: A ti te tocó, desde el IFE en ese momento, administrar el peor escenario: que ganara el candidato del PRI por un estrechísimo margen. Desde entonces a la fecha, las reglas del juego han cambiado mucho más de lo que la gente percibe. Suponiendo que ocurra un triunfo con una gran distancia, de López Obrador o de quien sea, como dices, no habría mucho problema; pero también cabe la posibilidad de que la contienda sea muy cerrada y que de pronto estemos ante un escenario en el que todas las reglas cambiaron, y en donde los mecanismos que ya eran parte de la costumbre electoral mexicana no estén ahí y la gente no entienda bien qué está pasan- do... ¿Cuál es tu valoración, en general, de esos cambios en la normatividad?

LCU: A mí me parece que son bastante negativos, porque no hay claridad de qué obtuvieron. El argumento para la centralización de la reforma de 2014 tenía dos elementos: uno, que se le iban a amarrar las manos a los gobernadores (y generar piso parejo), y dos, que la organización de los comicios sería más barata. Respecto al primero, ¿se ha atacado la influencia indebida de gobiernos locales? No. El PAN dijo en 2017 que el gobernador de Coahuila le había hecho fraude, o sea que el mismo partido que promovió la reforma se quejó tres años después de exactamente lo mismo que le había dado pretexto para hacer la reforma de 2014. En cuanto al segundo elemento, no se han abaratado los comicios. Algo que no se pronosticó y pocos han percibido es que se aumentó en 50% el financiamiento de los partidos con registro estatal. Esto porque se ordenó homologar la fórmula de financiamiento de partidos con registro estatal a la federal, y como a nivel estatal había fórmulas diversas, los obligaron a adaptar un parámetro de multiplicación que era 65% por el salario mínimo (es una fórmula básica para estimar la bolsa de partidos). En la mayor parte de las entidades del país tenían factores del 20% o 35%. Todas éstas tuvieron que aumentar al 65% y, si se obtiene el promedio de todas las entidades, resulta que se aumentó el 50% del financiamiento de los partidos con registro estatal. Por otra parte, el ahorro de las burocracias no se ha dado, porque supuestamente el crecimiento del costo del INE (que ahora hace más cosas) tendría que haberse aparejado con una disminución del costo de las burocracias estatales. Las burocracias electorales estatales se han mantenido constantes, pero el INE sí ha aumentado. De tal manera que no se han reducido los costos, sino todo lo contrario. Ninguno de los dos objetivos que tuvo la reforma de 2014 se ha conseguido. Quizás una cosa que sí ha cambiado de forma positiva es que los estándares de organización de comicios probablemente hayan mejorado en algunos casos. Pero creo que en lugar de que el INE hiciera todo por sí mismo, como la capacitación de funcionarios, la ubicación de casillas, etcétera, simplemente podría haber regulado a nivel nacional ciertas características para llevar a cabo algunas fases de la organización de los comicios.

FRH: Regresando al punto de los costos, otra de las decepciones es que se nos prometió que con la reforma los partidos dejarían de gastar buena parte de su presupuesto electoral en medios, pues utilizarían los espacios otorgados por la ley. Esto debía traer una disminución en el costo de las asignaciones a los partidos políticos, pero no sólo no ha ocurrido, sino que ha aumentado. ¿Cuál es tu evaluación de ese rubro?

LCU: Que se ha creado un mercado negro de pago de cobertura informativa en campañas que va emparejado, por cierto, con el aumento de pago de publicidad oficial por parte de los gobiernos, tanto el federal como los estatales. Son dos caras del mismo problema. Si el gobierno federal desde Calderón comenzó a aumentar el flujo de dinero para los medios, a partir de 2007 vemos que se replica lo mismo, ahora por parte de los gobiernos estatales. Entonces muchos medios, sedientos de más “cocaína”, empezaron a buscar más “dosis” y encontraron que las campañas eran la fuente adicional de ellas. Comenzaron a extorsionar a las campañas para pedirles dinero a cambio de cobertura: “Si no me das dinero no cubro tu campaña”. Entonces práctica- mente todas las campañas tuvieron que pagar por cobertura informativa, por entrevistas, primeras planas, etcétera. Y hay algunos medios que incluso cuentan con catálogos de cuánto te cuesta una entrevista en radio, en televisión, en una plana, etcétera. Casi todas las campañas tienen que pagar la cobertura que reciben, sobre todo a nivel local. De tal manera que lo que se dejó de pagar por los spots en 2007, tiene ahora dos usos: uno es pagar cobertura informativa, y el otro es el aumento del gasto en clientelismo electoral, en movilización del voto, compra del voto, inhibición del voto. Es- to se ha detonado de manera preocupante en los últimos 10 años. El balance global, creo, es que a partir de 2007 se observa que los gastos reales de campaña se han salido de control. Como los topes de campaña se han mantenido, entonces lo que ha ocurrido es que hay una serie de gastos de campaña que no se reportan, y nosotros estimamos que una campaña ganadora para gobernador, en promedio, cuesta diez veces más de lo que la ley establece. Diez veces más.

PB: Cuando se supone que nuestro sistema, precisa- mente, debería evitar esa entrada de dinero sucio...

LCU: No está funcionando.

PB: Además, la entrada de dinero sucio tiene consecuencias por todos lados, porque para obtener dinero sucio quién sabe a qué se recurra.

LCU: Es dinero ilegal, es dinero que viene del desvío de recursos públicos, que viene de empresarios, constructores, hoteleros, tiangueros, taxistas... y que viene, en ocasiones, también del crimen organizado.

PB: Hay otra pérdida, creo. Las mejores democracias del mundo (aunque todas tienen sus problemas) cuentan con un intangible que es su tradición. Si cada vez estamos cambiando las reglas, la gente no sabe ni qué esperar el día de la elección, y entonces no acabamos de construir una costumbre acerca de en qué consiste nuestro rito democrático. A veces también es mejor aceptar los defectos de algo y seguir conviviendo con ellos, porque hay una ventaja en esa tradición. ¿O tú qué piensas?

LCU: Los constantes cambios te llevan a generar litigios. Cada elección hay que aprender qué significa cada nueva norma, porque hay que adaptarse a las nuevas reglas. Hay que invertir en aprendizaje y en tecnología, en prácticas. Para el votan- te el modelo no ha cambiado en lo fundamental, porque va a una casilla, que casi siempre se ubica en el mismo domicilio, la credencial de elector es prácticamente la misma. Para un votante, creo que lo que ha cambiado en los últimos 20 años es que hay mucha publicidad en televisión y hay mucho clientelismo, fuera de eso, considero que sigue siendo esencialmente lo mismo. Pero para los stakeholders, abogados, medios de comunicación, partidos, candidatos, autoridades... cada vez cambian las reglas. Una de las razones (no la única) por la que hay tantas diferencias entre el INE y el Tribunal Electoral es que cada elección hay reglas nuevas que nadie ha probado. Entonces se tiene que comenzar a litigar para saber cuál es el punto correcto de aplicación. Si tuviéramos mayor estabilidad en las reglas no tendríamos tantos litigios. Por ejemplo, el tema de la casilla única. Hace dos meses hubo un litigio sobre si sería posible o no abrir las urnas al inicio del escrutinio de los votos para verificar si hay votos mal depositados y acelerar el llenado de actas. Este litigio es resultado de la reforma de 2014 cuya norma será aplicada por primera vez para una elección presidencial.

PB: Tocaste el tema de las diferencias entre el INE y el Tribunal...

FRH: A mí me encantaría que profundizaras en esto, porque también ahí han cambiado las reglas del juego. El diseño institucional supone que exista cierta tensión, pero sobre todo la decisión alrededor del candidato independiente, el Bronco, fue muy cuestionada. Además con márgenes de interpretación de la ley enormes. ¿Cuál es tu lectura de esto?

LCU: A diferencia de otros analistas, tiendo a pensar que la decisión de otorgarle al Bronco el acceso a la boleta de manera directa fue una decisión que tiene sustento jurídico, porque efectivamente se cambia- ron las fases de control en el registro de las firmas... Otra vez estamos ante algo que ocurre por primera vez, y el proceso de aprendizaje del INE hizo que fueran cambiando las modalidades del software y los candados de seguridad. El mecanismo de verificación de las firmas solamente recaía en el número de credencial de elector, y esto propició que muchos hicieran trampa simplemente insertando números de credenciales de elector sin ni siquiera obtener fotografías de éstas. Este mecanismo de validación funcionó hasta que alguien descubrió que generaba posibilidad de simulaciones. Hubo quienes utilizaban un software que insertaba números de credencial que se obtenían del padrón electoral, y con eso se iban montando diferentes números de credenciales en un mismo machote o plantilla, y esa información simulada se enviaba al sistema del INE, que lo daba como bueno. Hubo mercenarios que ofrecían esto a quienes quisieran votos y varios candidatos lo compraron, a veces con conocimiento, a veces sin conocimiento. Pero el hecho es que este fallo del Tribunal fue políticamente muy desafortunado. Contribuyó a una crisis mayor de confianza en la breve historia del Tribunal. Ya condenó a esta elección a una lectura política en la que el resultado será cuestionado, sea el que sea. Sobre todo si el perdedor fuera López Obrador, algo que hoy parece improbable pero que en una elección competida podría suceder. De tal forma que ya tenemos un problema político mayor (reitero, en caso de que no gane AMLO) porque se generó una narrativa de que este Tribunal fue escogido y está haciendo un trabajo sucio a favor del “sistema”. En ese sentido, la elección ya se contaminó. Ahora bien, yo creo que los desencuentros entre el INE y el Tribunal son inéditos. Nunca había visto tal nivel de divergencia. Tiene que ver con las nuevas reglas, sí, pero también debe tener que ver con otras cosas. Quizás incluso con razones personales entre los magistrados y los consejeros; puede ser el ánimo protagónico del Tribunal Electoral de querer ser el árbitro último y demostrarlo ostensiblemente. O con la crítica que se ha- ce desde el Tribunal a los consejeros del INE de que pretenden legitimarse a través de los medios y de que eso los lleva a ser muy flexibles en la aplicación jurídica de la norma. El hecho es que estamos ante un gran problema.

FRH: Eso me provoca una reflexión: tanto la designación de los consejeros electorales, como la designación de los magistrados del Tribunal, han ido perdiendo legitimidad...

LCU: Sí...

FRH: Y creo que es parte central del asunto. ¿Cómo te imaginarías una integración del Consejo General del INE que no sea cuestionada?

LCU: Antes de eso, Federico, creo que el gran problema es que los consejeros y los magistrados sean tan importantes. Ése es el problema de origen. Yo creo que el INE no debería ser un jugador tan visible como lo es, ni el Tribunal. Debería ser una autoridad que por excepción interviniera y que no tuviera relevancia política. Su relevancia política, su relevancia mediática, lo convierten en el jugador número 12 y, además, le otorgan demasiada importancia y lo vuelven un actor político. Eso me parece que es el reflejo de un problema. ¿Y cuál es el problema? Una ley que no es autorregulable, que es sobrerregulada, punitiva, que propicia el pleito e invita a la queja como táctica de propaganda. Recuerdo que en la primera entrevista que me hizo un medio cuando llegué al IFE en 2003 me preguntaron cuál era mi visión de éste, y yo dije: “Mi visión del IFE es un IFE que no se vea”, porque el día en que no se vea será porque las normas ya son autorregulables, autoaplicables y reflejará que está funcionando el sistema. Éste es el problema del INE, la visibilidad. En la medida en que tengamos una regulación más simple y potente, sin demasiados elementos barrocos, más compacta e inteligente, creo que vamos a necesitar menos reguladores vigilando todo el proceso. Mientras llegamos a eso, tengo la impresión de que debe haber un mecanismo inicial de mérito para nombrar a los consejeros, que sea de examen y entrevista, y posteriormente una segunda fase dejada a la suerte. Es decir, si hay que elegir a tres consejeros, se seleccionan nueve finalistas. Presuntamente si los nueve finalistas fueron seleccionados por méritos, se sortea a tres. El sorteo en la última fase cumpliría la función de desvincularlos simbólica, emocional y políticamente de su promotor inicial, y eso generaría confianza. No veo otra manera. En el caso de los magistrados, la participación del Senado iba a solucionar esta parcialidad, pero hubo un grave error político que a mí me parece además jurídicamente muy débil, que fue la ampliación de los plazos de los magistrados electorales antes de que tomaran protesta a finales de 2016. Así como es grave que a un consejero lo re- muevas o le cambies los plazos, porque violas su autonomía, si a un regulador le amplías el plazo también lo amuelas. Esto ocurrió en octubre de 2016, cuando fueron seleccionados siete magistrados con plazos diferenciados para que empezara a operar el escalonamiento, y ya que fueron seleccionados y puestos en el pleno, a alguien se le ocurrió que se les debía ampliar el plazo para, presuntamente, garantizar su autonomía. Sin una reflexión, a los de tres años los ampliaron a seis; a los de cuatro, a ocho... ¿Qué se generó? Pues una duda legítima de que esa ampliación podría ser usada para la cooptación de algunos.

FRH: Tu idea de recurrir al azar es central. Creo que por desgracia, los consejeros electorales, y de alguna manera también los magistrados, están en este difícil dilema de tener que hacer lobbying y de ir a conquistar el voto de los partidos, que luego van a ser los mismos órganos que ellos deben regular.

LCU: Creo que está bien que el acceso sea a través de la promoción de los partidos, pero creo que ayudaría mucho si al final hay un elemento aleatorio... Porque hoy lo que prevalece en la fase final es un cálculo de probabilidades de cómo se hace la composición para que alguien salga bene- fi ciado. Un modelo de sorteo generaría arreglos muy extraños en donde los propios escogidos por el azar sentirían que ya no le deben el último tramo al partido que los promovió, y eso les daría más libertad.

FRH: Los paneles internacionales del TLC tienen un elemento de azar muy importante y eso les brinda mayor confianza e independencia. Los incentivos están puestos para que se invite a profesionales, y no a gente cercana a Canadá, Estados Unidos o México.

PB: Los griegos usaron el azar en la primera democracia.

FRH: A ti te tocó vivir, para bien y para mal, la in- madurez de una clase política que de pronto salió con pronunciamientos muy poco serios y muy poco profesionales. ¿Cómo ves la evolución de esa clase política?

LCU: No ha cambiado nada, Federico. Tengo la convicción de que 12 años no nos han servido de nada porque no veo que hayamos aprovechado la crisis política de 2006 para que en 2018 estemos en una situación diferente. Estamos en una situación muy semejante: preocupados, el debate está polarizado, si no gana uno habrá crisis, si gana otro habrá menos crisis, pero todos estamos preocupados sin saber si se aceptará el resulta- do. Las autoridades electorales están nuevamente acusadas. Siento que el panorama es básicamente el mismo y no solamente el mismo, los jugadores son muy semejantes. Ve la alineación de la coalición de López Obrador y varios de los que están ahí son los mismos que estaban en 2006. Ve la coalición de Anaya y varios de los que están ahí son los mismos que estaban en 2006, sobre todo la vertiente del PRD. Si volteas a ver la del PRI, ésa sí es totalmente diferente. Pero son los mismos actores, la misma actitud, el mismo oportunismo, la misma amenaza. No veo que haya mucha diferencia. Básicamente, estos 12 años se perdieron para un aprendizaje creativo que nos evitara repetir la crisis de 2006. La única diferencia que yo encuentro es que las condiciones macrosociales, políticas, son más endebles que hace 12 años, porque en ese entonces la tasa de violencia era históricamente baja y ahora es históricamente alta, la economía estaba en crecimiento y hoy el crecimiento es modesto, la confianza en las instituciones era mayor de lo que es hoy. Las condiciones de hoy están más deterioradas que las de 2006; ante un impulso político, la resonancia social puede ser mucho mayor que hace 12 años.

PB: Hace unos minutos criticamos que haya tantos cambios a las reglas electorales, pero digamos: si hubiera que proponer cambios, ¿cuáles serían?

LCU: Hay cuatro o cinco medidas muy simples, que no costarían nada y que cambiarían la faz de nuestro sistema electoral. Uno: voto obligatorio. Con eso atacas el corazón del clientelismo, lo desbaratas porque no es lo mismo querer comprar una elección cuando vota la mitad de la población que cuando vota un 80 o 90% de ésta. Lo desbaratas y trasladas el costo de ir a la urna de los movilizadores de taxistas al votante. Dos: prohibir la publicidad gubernamental en todo momento y lugar. Al igual que cuando le quitas la dosis a los cocainómanos, esto provocaría algunas muertes, unos coletazos terribles, pero no hay manera de regular la cobertura pagada que distorsiona la lectura de la realidad si no combates la adicción que genera el exceso de dinero público en publicidad. Si atacas eso primero, de manera indirecta vas a atacar la extorsión a las campañas por parte de los medios para que las cubran. Éste es un tema muy importante y no cuesta dinero. Tres: la segunda vuelta, por razones obvias. Ustedes han analizado el tema en la revista. No tengo que profundizar en eso. Cuatro: bancarizar todas las operaciones de los gobiernos. Muchas de las cosas que requerimos no tienen nada que ver con lo estrictamente electoral, como todo el tema de desvío de recursos. Las operaciones del gobierno federal están mejor bancarizadas pero a nivel local se encuentran muy lejos de estarlo. Si se obliga a que, en un plazo de dos o tres años, todas las operaciones pasen por los bancos, vas a resolver la mitad del problema de desvío de recursos públicos a nivel local. Con estas cuatro medidas reducirías la mitad de los problemas del sistema electoral mexicano. Pero también necesitamos desregular y quitar prohibiciones. El INE tiene que volver a lo básico: emitir credenciales, poner casillas y contar votos. EP

 

 

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Luis Carlos Ugalde es director general de Integralia Consultores. Analista político y profesor universitario. Fue consejero presi- dente del IFE entre 2003 y 2007.