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#ELECCIONES2018: Sobre el valor de las elecciones

Rodrigo Salazar Elena | 01.07.2018
#ELECCIONES2018: Sobre el valor de las elecciones

La democracia moderna es el “gobierno de la mayoría” en virtud de la selección de los gobernantes por elecciones competitivas bajo el principio de igualdad del voto. Es la mayoría de la población quien selecciona a quien detenta el poder. Pero esta persona tomará decisiones sobre múltiples temas y buena parte de estas decisiones, si no todas, se realizan sin consultar a la población. ¿Qué ocurre cuando las preferencias del gobernante no son las mismas que las de la mayoría que lo eligió? ¿Qué ocurre si el gobernante carece de las virtudes personales (honestidad, competencia) necesarias para tomar decisiones correctas? A un dictador nada le evita seguir sus propios instintos. La cuestión es si la selección de gobernantes por elecciones competitivas los induce de forma sistemática a tomar decisiones consistentes con las preferencias de la mayoría, sin importar si sus propias preferencias e intereses son distintos. Las elecciones pueden hacer esto si los votantes escogen el programa de gobierno que efectivamente será implementado, o si usan las elecciones para deshacerse de los malos gobernantes. En cualquiera de estos casos se dice que la mayoría controla a los gobiernos a través de las elecciones; si ninguno de estos mecanismos está presente, no se puede decir que las elecciones vinculen de manera sistemática las acciones de los gobernantes con las preferencias de la mayoría.

El valor de las elecciones como mecanismo de control es evaluado en dos libros cuyos autores han abordado este tema en sus investigaciones recientes. Uno de ellos es Why Bother with Elections? (Polity Press, 2018), de Adam Przeworski, y el segundo es Democracy for Realists: Why Elections Do Not Produce Responsive Government (Princeton University Press, 2016), de Christopher Achen y Larry Bartels. Ambos libros llegan a conclusiones similares, si bien enfatizan distintos problemas de las elecciones para transformar las preferencias de la mayoría en políticas públicas.

El punto de partida común está dado por cómo la ciencia política actual modela los dos mecanismos de control mencionados. El primero es el voto programático o ideológico. En el momento de las elecciones los votantes observan las plataformas de quienes compiten entre sí y votan por la propuesta que prefieren. El candidato triunfante implementa la política preferida por la mayoría, que de esta forma se convierte en un mandato. Esta lógica nos lleva a interpretar los resultados electorales como una expresión de la “voluntad popular”. Si el voto programático es un voto por las políticas que el gobierno aplicará en el futuro, el segundo mecanismo de control es un voto a partir del desempeño pasado del gobierno, un voto retrospectivo. Los votantes juzgan la gestión a partir de algún criterio, típicamente el estado de la economía. Si durante su periodo el desempeño del gobernante es inferior a un umbral determinado, será expulsado del cargo en las elecciones. Anticipando el castigo, un gobernante que busca la reelección hará todo lo posible para lograr el nivel de desempeño mínimo necesario para conseguir la renovación de su encargo.

Posiblemente la primera comparación consciente de los dos mecanismos de control fue hecha por William Riker en Liberalism against populism (W.H. Freeman, 1982). Riker afirma que es insostenible interpretar los resultados de las elecciones como una expresión de los deseos de la mayoría, elaborando sobre las implicaciones del teorema de imposibilidad de Arrow, cuya idea central puede ser expuesta con la paradoja de Condorcet. Existen tres opciones para destinar un excedente presupuestal en una escuela: capacitar a los profesores, mantenimiento del edificio y añadir una clase de música. La decisión está en la junta de padres de familia, que se divide en tres grupos con la misma cantidad de personas. El grupo 1 prefiere la capacitación al mantenimiento y prefiere el mantenimiento a la clase de música. El grupo 2 tiene como opción preferida el mantenimiento, pero prefiere la clase de música a la capacitación. El grupo 3, por último, tiene como primera preferencia la clase de música, seguida de la capacitación y por último el mantenimiento.

Para decidir se someten dos de las opciones a votación y la ganadora se enfrenta con la restante. La opción con más votos en esta segunda elección será la decisión colectiva. Primero compiten capacitación contra mantenimiento y gana capacitación con el voto de los grupos 1 y 3. Entonces se vota entre capacitación y clase de música. La clase de música gana con el voto de los grupos 2 y 3 la decisión colectiva. Sin embargo, una mayoría formada por los grupos 1 y 2 prefiere las obras de mantenimiento a contratar a la clase de música. De hecho, si la primera contienda hubiese sido entre la capacitación y la clase de música habría ganado el mantenimiento. Asimismo, si primero se hubiese votado entre mantenimiento y clase de música, habría triunfado la capacitación. Entonces, dependiendo de cuál sea el par con el que se inicie el proceso, de cada una de las tres alternativas se puede decir que expresa la voluntad de la mayoría y, al mismo tiempo, que existe una alternativa preferida. La contradicción es evidente.

Este problema se evita cuando las preferencias de los votantes están altamente estructuradas. Digamos que las plataformas de los candidatos se pueden ubicar sobre el continuo izquierda-derecha, que todos los votantes pueden ubicar su propia posición en dicho continuo y que, al valorar las plataformas de los candidatos, preferirán aquella plataforma que esté más cercana a su propia posición. Entonces los votantes pueden ser ubicados en el continuo, desde el más izquierdista hasta el más derechista, y resulta que la plataforma coincidente con la posición del votante ubicado justo a la mitad vencería a cualquier otra alternativa en una votación por pares, esfumándose el problema planteado por Condorcet. Esto es lo que afirma, a grandes rasgos, el Teorema del Votante Mediano de Duncan Black. Si existe una alternativa que vencería a todas las demás puede decirse que representa el deseo de la mayoría. Más aún, Anthony Downs muestra que si dos candidatos compiten por un puesto, ambos presentarán esta plataforma si no quieren ser derrotados.

Achen y Bartels encuentran que, para obtener una estructuración de las preferencias que dé a las elecciones la fuerza de un mandato, se requiere que los votantes dispongan de atributos de los que carecen, según revela la investigación empírica. En particular, la falta de interés y conocimiento sobre los hechos políticos es un obstáculo para la formulación de las propias preferencias en forma coherente y para poder ubicar y comparar las plataformas de los contendientes. Más importante aún, añaden, es la propensión de los votantes a desatender las consideraciones ideológicas y programáticas al formular sus preferencias, recurriendo en vez de ello a las identidades de grupo, entre las que destaca la identificación partidista.

Para Przeworski, los problemas del voto programático se manifiestan aun si las preferencias de los votantes están estructuradas. Podría darse el caso, dice, de que las condiciones al momento de asumir el cargo el ganador sean distintas a las que prevalecían durante la campaña y que la mayoría prefiriera una plataforma distinta a la que aprobó. Pero el juicio sobre si las condiciones son o no apropiadas para la implementación de la plataforma vencedora depende en buena medida de información que es exclusiva de quienes detentan el poder. Sabiendo esto, un político puede ofrecer una plataforma triunfadora para después implementar otras políticas, justificándose en circunstancias sólo por él observadas, y los votantes no pueden saber realmente si se trata de un cambio que aprobarían de tener acceso a la información conocida por el gobernante o de una manipulación intencionada de esta asimetría informativa.

Adicionalmente, el control por el mandato se vuelve inocuo por efecto de las limitaciones institucionales y las disparidades económicas. Buena parte del libro de Przeworski expone cómo los intereses de clase, raza y género han influido en el diseño de las instituciones representativas. Así, en el origen de estas instituciones invariablemente el derecho al voto fue restringido a los varones propietarios. El proyecto de extensión del sufragio a los grupos no privilegiados generó un temor muy explícito ante la posibilidad de expropiación de la propiedad que podría seguir como consecuencia. El temor a la redistribución, argumenta Przeworski, está en el origen de las instituciones de balanzas y contrapesos que caracterizan a las democracias modernas. Dichas instituciones reducen los riesgos que el sufragio universal supone para las clases propietarias.

Aún con estas salvaguardas, el costo las campañas electorales da a las minorías de mayores ingresos una ventaja. Mediante contribuciones a las campañas electorales dichos grupos pueden convertir su poder económico en un nivel de influencia en las políticas mayor al de las mayorías electorales, lo que en la práctica equivale a una modalidad informal de voto censitario. Las investigaciones de Przeworski en este campo muestran que el nivel de redistribución observado en las democracias es mucho más próximo a una situación donde la influencia política de cada individuo es exactamente proporcional a su ingreso, que a una situación donde la influencia de todos los votantes es la misma. De esta forma, parece ser que el vínculo entre gobernantes y gobernados a través de las elecciones no pasa por el voto programático. Riker había afirmado que, si bien la regla de mayoría no expresa los deseos del pueblo, sí puede servir como mecanismo de control sobre los gobernantes a través del juicio retrospectivo. Ninguno de los dos libros comentados parece compartir este punto de vista.

El principal obstáculo es la misma asimetría de información que permite a los políticos desentenderse de sus propuestas de campaña. Cuando los votantes deciden premiar lo que consideran como resultados satisfactorios, bien podrían estar reeligiendo a un gobernante incompetente o deshonesto que tuvo la suerte de enfrentar circunstancias favorables. O bien los gobernantes pueden esforzarse en una dimensión por la que, esperan, serán aprobados por una mayoría y descuidar el resto. Para funcionar como mecanismo de control, el voto retrospectivo también exige mucho de las habilidades cognitivas de los votantes. Achen y Bartels ponen el acento en dos de ellas: la capacidad para identificar apropiadamente la parte de su propio bienestar que se debe a las acciones del gobierno y la capacidad de evaluar apropiadamente si la situación bajo el gobierno en turno ha mejorado o empeorado.

El trabajo expuesto por estos autores revela severas fallas en ambos requerimientos, que etiqueta como “retrospección ciega” y “miopía”, respectivamente. En el primer caso, los votantes son propensos a castigar o a premiar a los gobernantes por eventos que afectan el bienestar de los primeros pero son ajenos al control de los segundos. Achen y Bartels, por ejemplo, han mostrado que en la elección de 1916 Woodrow Wilson sufrió un voto de castigo en los condados costeros de Nueva Jersey, atribuible a una ola reciente de ataques de tiburones.[i] El segundo defecto visual se refiere a que la respuesta de los votantes al desempeño de la economía se guía por los resultados inmediatamente anteriores al momento de la elección. El estado de la economía en un periodo corto está sujeto al efecto de fuerzas externas o bien es fácilmente manipulable por un gobierno mediocre que busca ser bien evaluado. Los votantes parecen no responder a mejores indicadores de la competencia del gobierno, como el cambio en la economía durante toda la gestión. Pero si un gobernante puede obtener buenos resultados electorales aun si su gestión es deficiente, o puede ser expulsado del poder aun gobernando de manera competente, entonces el voto no funciona como incentivo para que los gobernantes tomen decisiones en beneficio de la mayoría, ni para retener a quienes así lo hacen.

Una de las mayores limitaciones al control ciudadano sobre las decisiones, para Achen y Bartels, está en el peso que juegan las identidades en la opción de voto, especialmente la identificación partidista. A diferencia del voto ideológico, que valora las propuestas, y del voto retrospectivo, que juzga el desempeño, el identificado no condiciona su voto, aunque puede creer que lo hace, pues la identificación partidista moldea la percepción de la realidad. Frente a una misma política con idénticos resultados, los votantes emitirán un juicio distinto dependiendo de su identificación hacia el partido que la implementa y debilitarán aún más la eficacia de las elecciones para controlar las acciones del gobierno.

Pero entonces, ¿cuál es el beneficio de tener elecciones? Przeworski presenta algunos de los resultados de la teoría política normativa que dan cuenta de lo que podríamos llamar un control débil. En primer lugar, si se vota por un tema específico o en una sola dimensión, la regla de mayoría minimiza el descontento con los resultados en el sentido de que, en comparación con los otros métodos, genera la mínima probabilidad de que un votante típico se encuentre en el bando perdedor (Teorema de Rae y Taylor). Si se vota por varios temas al mismo tiempo, como cuando se elige entre plataformas, aunque la existencia de distintas combinaciones que serían apoyadas por distintas mayorías da bastante libertad a los políticos, la regla de mayoría garantiza que no será implementada una plataforma para la que existe una mayoría que prefiere alguna otra alternativa (Teorema de la yema).

Por otro lado, Achen y Bartels aclaran que el voto retrospectivo se apunta una “modesta victoria” al inducir a los gobernantes a evitar en público comportamientos altamente contrarios a las normas aceptadas: “…ningún presidente estrangulará a un gatito en el césped de la Casa Blanca frente a las cámaras de televisión. Las tareas sencillas serán atendidas... En general, aceptar sobornos será castigado” (p. 318). En lo que se refiere a los resultados del proceso electoral, Przeworski muestra que las democracias superan a los regímenes autoritarios de manera inequívoca en una dimensión: la estabilidad política y económica.[ii]

El desempeño económico de las democracias en términos de crecimiento del PIB no es, en promedio, muy distinto al de las autocracias. Sin embargo las democracias se distinguen por una menor volatilidad económica, lo que implica mayores niveles de certidumbre para la población. La mayor varianza de resultados económicos en las autocracias, sugiere Przeworski, podría motivar entre la población la inversión en activos seguros como son los hijos. Efectivamente, en las autocracias la tasa de fecundidad es mayor que en las democracias, esto explica que el crecimiento del PIB per cápita en estas últimas sea mayor.

Además, la alternancia en el poder no será problemática si las élites sienten que en las elecciones no se juegan el todo por el todo; es decir, las consecuencias de los resultados de una elección no son de gran alcance. Aunque a esto contribuye el bajo riesgo de observar políticas redistributivas, las elecciones introducen consideraciones intertemporales en el cálculo de los perdedores. Es decir, frente a la derrota electoral un político debe decidir si acepta los resultados o los desconoce y recurre a la fuerza para alterarlos. Si sabe que en un futuro relativamente cercano habrá nuevas elecciones en las que tendrá una probabilidad razonable de ganar, entonces la derrota no es percibida como un hecho definitivo y la opción de forzar el camino al poder se hace menos atractiva.

En apoyo a su argumento, Przeworski nos presenta estimaciones de cada cuántos años cabe esperar que ocurra un cambio de poder por vía violenta: donde no hay elecciones, cada 20 años; donde hay elecciones pero sin oposición, cada 25 años; si se permiten partidos de oposición, cada 46 años; si, adicionalmente, se ha registrado al menos una alternancia en el gobierno como resultado de elecciones, las remociones violentas del poder son cada 87 años. La relevancia de estos resultados para la política latinoamericana actual es evidente si se les expresa en términos de un tade-off. Por ejemplo, si hubiese la expectativa de que las elecciones generarán una política redistributiva, entonces al menos las élites económicas dejarían de ver los posibles resultados como aceptables y podrían apoyar una opción autocrática que les garantice sus políticas preferidas. Pero, por otro lado, una mayoría puede elegir con su voto a un líder proredistribución y, si da muestras de que sus promesas en este sentido están siendo cumplidas, apoyar los pasos que se tomen para garantizar que dicho líder se mantenga en el poder, incluso frente a la eventualidad de que en el futuro surja una mayoría electoral adversa. [iii]

Con este proceder, una mayoría con fuertes preferencias redistributivas obtiene su plataforma preferida. Sabemos que no se renuncia al control popular sobre los gobernantes, sino meramente a los mecanismos de control débil que impiden a los gobernantes realizar apuestas que pueden traer grandes ganancias, pero también desastres catastróficos. También se renuncia a la paz pública, la cual desaparece cuando los grupos que aspiran al poder consideran que, para obtenerlo, es más eficiente el uso de métodos no convencionales.

Cuando las elecciones dejan de ser el mecanismo efectivo para la renovación del liderazgo de un país, cabe esperar que las libertades de expresión, asociación, manifestación y demás se vean severamente limitadas, si no suprimidas. Estas libertades permiten buscar influencia sobre las decisiones a grupos que no tienen el acceso directo sobre el poder político del que gozan las élites económicas. Es posible que los derechos de participación, organización y expresión que acompañan al derecho al voto expliquen un hallazgo interesante comentado por Adam Przeworski: en las democracias los salarios son más altos.

El paquete compuesto por control débil, estabilidad política y económica, y derecho a defender los intereses propios, es atractivo para quienes prefieren conservar su situación personal a correr el riesgo de empeorarla, aun si la posible mejoría es cuantiosa. En cambio, es menos atractivo que el cesarismo redistributivo, para los individuos con menores ingresos y las sociedades más desiguales. En esto casos, las democracias deben generar una estabilidad más atractiva, con decisiones más cercanas a las preferencias de la mayoría.

 

[i] En esta misma línea, es posible que desde 2000 buena parte de la suerte electoral de los gobiernos latinoamericanos haya estado vinculada a los vaivenes de los precios internacionales de commodities como el petróleo y la soya.

[ii] Para valorar el desempeño de las democracias Przeworski retoma varios de los hallazgos reportados por él y sus colaboradores en Democracy and Development (Cambridge University Press, 2000).

[iii] No hace falta mucha imaginación para producir ejemplos, históricos y actuales, de ambas trayectorias de supresión del régimen democrático en América Latina.

 

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Rodrigo Salazar Elena es profesor-investigador en FLACSO-México. 

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