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La descentralización prometida

Jorge Montejano y Federico Taboada | 05.12.2018
La descentralización prometida
En el contexto del ambicioso programa de descentralización planteado por el gobierno electo, que próximamente abordaremos, los autores de este artículo detallan cómo el principio de las economías de escala ha llevado a la concentración poblacional descontrolada en megalópolis, así como sus consecuencias y alternativas, para señalar la necesidad de un análisis detallado de todo lo que esta estrategia implica, con el riesgo de enfrentar serias amenazas de no hacerlo.

La ciudad como principio de aglomeración

Bajo una visión puramente económica, el principio básico que provoca la concentración de la gente en ciudades es el de las economías de escala o economías de aglomeración. Lo que argumenta el investigador italiano Roberto Camagni es que el principio de la sinergia o principio de la aglomeración es resultado de maximizar los beneficios relacionados con la disminución de los costos de producción y el aumento de la renta, mediante un modo homogéneo de producción a gran escala (economías de escala), que permiten, para su tamaño y proximidad, disminuir el costo por unidad producida.1

       Este principio no aplica solamente al ámbito de la producción. La mayoría de las dinámicas urbanas (producción, distribución, consumo) operan bajo este principio. Por ejemplo, la decisión individual de ubicación residencial, suponiendo ésta una decisión enteramente racional, estaría determinada por la cercanía a su centro de trabajo, a la escuela de sus hijos y a espacios de recreación y de abasto, como tiendas de autoservicio. En este sentido, Camagni plantea que si los costos del transporte fueran igual a cero, la localización de los habitantes en un territorio dado se daría de forma perfectamente dispersa, porque no importaría la distancia. Pero en la vida real este no es el caso, además de que los costos de transporte no sólo son económicos, también son ambientales y de calidad de vida.

       Así, el límite a la aglomeración en las ciudades, señala Camagni, está dado básicamente por el costo del transporte y, en un segundo término, por los crecientes costos derivados de la misma. ¿Qué significa esto? Que la propia aglomeración, como fenómeno urbano, encuentra su límite cuando los beneficios derivados de esta aglomeración (como el ahorro en los tiempos de traslado, la reducción de los costos de transporte por distancias más cortas o la cercanía con los puntos de distribución y consumo) se ven superados por lo que se denominan deseconomías de escala o externalidades negativas derivadas de una hiperconcentración.

       Como ejemplo, imagine usted una pared con dimensiones finitas a ser pintada. En un principio suponemos que un pintor será suficiente para realizar la tarea, pero observamos que ese pintor no se da abasto y pareciera que nunca terminará de pintarla en el tiempo que supusimos inicialmente. Entonces decidimos agregar otro pintor. Nos damos cuenta de que el proceso avanza más rápido —comenzamos a ver beneficios de la aglomeración— pero no lo suficiente. Seguimos introduciendo nuevos pintores hasta que observamos con asombro que, en lugar de reducirse, el tiempo para pintar la pared se alarga. Ello ocurre debido a que existe un límite de pintores donde los beneficios de la aglomeración darán frutos; más allá de esa cantidad de pintores, éstos comenzarán a estorbarse y el proceso se entorpecerá y ralentizará, lo que en este ejercicio imaginario denominaríamos deseconomías de aglomeración.

       Del mismo modo, en las economías de urbanización derivadas de la sinergia provocada por la aglomeración, la concentración de gran cantidad de actividades dentro de las ciudades suele considerarse una ventaja, hasta que comienzan a observarse las externalidades negativas, presentes en un aumento de la congestión vehicular y, en consecuencia, una mayor emisión de gases de efecto invernadero, mayor nivel de estrés y menor productividad, entre otros efectos bien conocidos. Observamos uno de los efectos particularmente perniciosos en la elevación de los precios del suelo urbano, en un contexto de libre mercado y en ausencia de políticas de control por parte del Estado. El principio de la aglomeración genera competencia espacial por el suelo, donde los agentes (individuales, colectivos, privados y públicos) buscan obtener las mejores ventajas. Sin profundizar en las bases teóricas,2 lo que tendría que suceder de manera natural cuando las externalidades negativas superan los beneficios de la aglomeración, es una desconcentración espacial.3 En palabras de Iván Muñiz:[...] el impulso que genera policentrismo es la existencia de deseconomías de aglomeración en el centro (elevado precio del suelo, congestión, etc.) y la existencia de economías de aglomeración de la periferia. Con el paso del tiempo, se reduce el peso del centro [...] y se crean nuevos centros de empleo en la periferia.

 

 

El “centro” y su inverso

Lo anterior es particularmente cierto en determinados ámbitos urbanos, como los que se presentan con la deslocalización de la industria en favor de la periferia, debido a los elevados precios de los suelos intraurbanos, o en la localización residencial periférica que hemos observado en nuestro país de forma masiva e institucionalizada, al menos desde el año 2000. Los elevados precios en las zonas centrales actúan como fuerzas centrífugas o expulsoras de parte de la actividad económica. Sin embargo, esta forma de descentralización de las actividades gracias a las fuerzas del mercado no se ha dado de manera ordenada en México, ni es tan perfecta como se asume en los modelos econométricos, donde estos nuevos “centros” o centralidades están medidos principalmente por la cantidad de empleos que aglomera.

      Las ciudades son algo más que la suma de empleos, vivienda y espacio público. Es por ello que para hablar de descentralización, primero deberíamos definir qué es el centro o qué es una centralidad. En términos generales, los centros urbanos —imaginando una escala incluso metropolitana— tienen tres dimensiones : una dimensión en términos geográficos o de ubicación en el espacio con relación al todo; una dimensión social e histórica, a partir de las funciones sociales que desempeña ese espacio, y una dimensión económica, que los denomina como centros por albergar una buena parte de los bienes producidos y consumidos en un territorio determinado.

       Mientras que para Terrazas5 “El concepto de centro se refiere al lugar en el territorio urbano donde se realizan las actividades sociales más intensas como son el comercio, los servicios, las manifestaciones culturales y políticas y, en general, el intercambio social más significativo”, para González-Arellano:6 “La acepción de la noción de centralidad es la propiedad que tienen algunos lugares de polarizar el espacio, de su capacidad de atracción de personas, objetos, funciones e información”.  Ambas definiciones se complementan, pues la primera supone que para que se dé un intercambio significativo debe existir gente, mientras la segunda sugiere que las propias actividades generadas en el espacio son suficiente motor para atraer a las personas. En cualquiera de los casos, para que exista una centralidad debe existir una interacción entre actividades y personas. En este sentido, una centralidad urbana no sólo debe de ser capaz de atraer actividades e individuos, sino también de retenerlas,7 de otro modo estaríamos hablando de una ciudad dormitorio, una ciudad industrial o un polo de desarrollo monofuncional.

       Entonces, ¿qué es la descentralización? Si la miramos como el inverso cualitativo de la centralidad, estaríamos hablando de un proceso de desconcentración de las actividades que ocurren en un territorio, derivadas de la reducción en los costos del transporte y, ahora, de las telecomunicaciones. Es decir, un proceso de desconcentración perfecta, donde las economías de escala seguirán vigentes porque, no importando la distancia, las transacciones e intercambios de bienes y servicios serían factibles. Así lo pensaba Melvin Webber,8quien preconizaba la muerte de las ciudades posibilitada por las tecnologías de la información y la comunicación (TIC); imaginaba que podríamos vivir en una montaña, conectados mediante una laptop a internet, sin necesidad de una relación cara a cara.

      En la realidad, se ha observado que las relaciones cara a cara son imprescindibles para que las economías de aglomeración funcionen9 y, por ende, la descentralización que se ha observado en el mundo ha sido principalmente una “desconcentración concentrada”, una dispersión de las actividades y personas en el territorio de manera concentrada. Así, la descentralización de buena parte de las actividades de una metrópoli consolidada (políticas, económicas, culturales, etcétera) —para no sólo limitar las externalidades negativas en su propio seno, sino también reducir la desigualdad en la distribución de actividades y personas en el territorio— terminará creando centralidades donde no las había, o agregando presión a las metrópolis que aún no han alcanzado su límite para los beneficios derivados del principio de aglomeración.

 

Las políticas de descentralización

La “macrocefalia”, término originalmente acuñado hacia los años 70 para describir el desequilibrio regional entre Barcelona y el resto de los asentamientos urbanos catalanes, aunque presente en todos los países latinoamericanos, no sólo tiene connotaciones en el plano espacial. La ansiada descentralización territorial, posibilitada por la revolución de las TIC, por una transformación del paradigma productivo (se ha pasado de un modelo “fordista” o masivo a uno “flexible” o de producción just in time), por una reducción en los costos de transportación y por el debilitamiento de los Estados nacionales, supone además, según Boisier,10 la reafirmación de las tendencias democráticas expresadas en una “demanda de los cuerpos organizados de la sociedad civil (muchos de ellos de naturaleza territorial) por mayores espacios de autorrealización, lo que supone tanto descentralización (cesión de poder) como autonomía (campos específicos de competencia)”. Así, descentralización es más que una desconcentración espacial: el plano político que implica el relajamiento implícito de las jerarquías verticales y arbóreas en estructuras horizontales que tienden a estructuras rizomáticas, implica un menor control central sobre las estructuras de poder y su cesión a agentes locales.

       En este plano, el gobierno electo ha planteado dentro de su “Proyecto de Nación” 2018-2024,11un ambicioso programa de descentralización de dependencias federales, argumentando principalmente un exacerbado centralismo en México, representado por la primacía de la megalópolis respecto al resto del territorio. Cerca de 80% de los empleados en las 18 secretarías y 299 entidades de gobierno trabajan en la Ciudad de México. Con este programa se busca una redistribución de los recursos en el territorio nacional, que coadyuve a reducir las desigualdades regionales y optimice diversos trámites administrativos de gestión.

 

Las causales

Al día de hoy conocemos tres razones que motivan esta estrategia

:•El exceso poblacional en la Ciudad de México.

• La vulnerabilidad de la administración pública federal ante los desastres naturales de la Ciudad de México, como los sismos.

• El crecimiento económico desproporcionado que existe entre las distintas regiones del país, con alto crecimiento en las grandes ciudades y muy poco en las pequeñas.

       Si damos por válidos estos argumentos, aunque pueden carecer de rigor en su sustento, vale la pena analizar de manera detallada algunas ventajas, desventajas y amenazas, para poder comprender sus dimensiones políticas, económicas y sociales.

 

Las ventajas

Debido al falso federalismo que existe en México, incluso en los años recientes una gran parte del territorio prevalece sin capacidad de gobernanza por parte de los gobiernos locales, debido a falta de financiamiento y de capacidad técnica para resolver temas como el agua, la salud, la seguridad, la infraestructura y la planeación, entre otros. En este sentido, la llegada de algunas dependencias del gobierno federal podría servir como un respaldo a esos pequeños y débiles gobiernos municipales, que en la mayoría de las ocasiones enfrentan a poderes económicos transnacionales, poniendo en riesgo los recursos públicos, naturales y la calidad de vida de la población. Ejemplos de esto pueden ser Michoacán y Guerrero, con sus problemas de seguridad y violencia, a donde hipotéticamente llegarán el Instituto Mexicano del Seguro Social y la Secretaría de Salud; Yucatán, que anualmente pierde una cantidad importante de selvas y áreas verdes frente a megaproyectos inmobiliarios y de energía, futura sede de la Secretaría del Medio Ambiente; Oaxaca, que albergará a la Secretaría del Bienestar, donde la pobreza y la desigualdad se han enraizado en la sociedad; o Quintana Roo, con un problema muy fuerte frente a las desarrolladoras inmobiliarias, donde se instalará la Secretaría de Turismo.

       Otra potencial ventaja que presenta esta estrategia es que, con la llegada de las secretarías de Estado, algunas ciudades medias y pequeñas podrían consolidar su papel en el Sistema Urbano Nacional (SUN). Esto se refiere a que actualmente hay muchas ciudades en el país que no han podido encontrar su vocación industrial, productiva y de compeptitividad, debido a que no existe un sistema de planeación a largo plazo y de análisis de sus ventajas comparativas (localización, recursos naturales, capacitacion) que garantice una estrategia de atraccion de la inversión. Esta es una labor que ha desempeñado muy bien Alemania, donde distintas ciudades han encontrado su vocación y se han consolidado, sin concentrar demasiado su economía, de tal manera que cada una juega un papel importante dentro del sistema de ciudades y de la economía nacional. En el país germano tenemos a Stuttgart, sede de las principales armadoras de autos alemanes; a Berlín como la capital política y administrativa de la Federación; a Frankfurt como el principal distrito financiero; a Dresden, como sede de la industria logística, y a Hamburgo, como el puerto más importante de Europa.

 

Las amenazas

Finalmente, es necesario advertir sobre ciertos riesgos, derivados de la falta de análisis sobre la descentralización de manera integral. Debido al movimiento de cerca de dos millones de personas que trabajan en la administración pública federal —más sus familias— a ciudades que no cuentan con la capacidad de albergar a tal número de personas, algunos fenómenos comenzarán a hacerse evidentes y otros a agravarse. En el sector vivienda el mercado se verá afectado por el crecimiento de la demanda y la poca capacidad de algunas ciudades para aumentar su oferta, esto tendrá una consecuencia en el alza de precios en los esquemas de venta y renta, lo cual afectará a la población más pobre. De la misma manera, el suministro de servicios públicos como agua, electricidad y gas, la oferta de equipamiento y la calidad de la infraestructura podrían verse afectados en ciudades que no cuentan con la capacidad de carga para albergar a la población que arribará a sus territorios.

       Consideramos que es importante enfocar nuestro análisis en la necesidad de concebir el territorio como un recurso público finito, que debe ser utilizado con la mayor eficiencia y garantizando su uso social de manera incluyente, ya que las consecuencias de no hacerlo pueden ocasionar fuertes impactos en la productividad de nuestra economía, graves problemas ambientales, de salud pública, así como fenómenos de segregación socioespacial que sólo profundizarían la desigualdad que vive nuestra sociedad. EP

 

1 R. Camagni, 2005, Economía urbana, Antoni Bosch, Barcelona.

2 Un buen resumen de ellas puede encontrarse en B. Graiz-bord, 2008, Geografía del transporte en el área metropolitana de la Ciudad de México, El Colegio de México, México.

3 J. Montejano y C. Caudillo, 2017, Densidad, Diversidad y Policentrismo: ¿planeando ciudades más sustentables?, Centro-Geo-Conacyt, México.

4 I. Muñiz, M. Á. García López y A. Galindo, 2006, “Descentralización, integración y policentrismo en Barcelona”, disponible en el sitio de la Universidad Autónoma de Barcelona

5 Ó. Terrazas (ed.), 2010, La ciudad que hoy es centro, UAM Azcapotzalco-Conacyt, México.

6 S. González-Arellano, 2010, “Policentralidad a partir de los patrones viaje –actividad en la zmvm”, en Óscar Terrazas, op. cit, pp. 27-52.

7 J. Montejano, C. Cos y J. Cárdenas, 2016, “Contesting Mexico City’sAalleged Polycentric Condition Through a Centrality-mixed Land-use Composite Index”, Urban Studies, 53(11), pp. 2380-2396.

8 M. Webber, 1968, The post-city age, Daedalus, pp. 1091-1110.

9 M. Storper & A. J. Venables, 2004, “Buzz: face-to-face contact and the urban economy”, Journal of economic geography, 4, pp. 351-370.

10 S. Boisier, 1990, La descentralización: un tema difuso y confuso, ONU, Cepal, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planeación Económica y Social, disponible en el repositorio.de Cepal.

11 Proyecto de Nación 2018-2024, disponible en el sitio de internet de Morena.

 

 

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Jorge Alberto Montejano es doctor en Urbanismo por la Universitat Politècnica de Catalunya y arquitecto por la Universidad Iberoamericana. Es profesor investigador titular “C” y coordinador de proyectos en el Centro de Investigación en Ciencias de Información Geoespacial (CentroGeo) y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Federico Taboada es arquitecto y urbanista, enfocado en el diseño, la planeación y ejecución de políticas públicas en las áreas de gobernanza metropolitana, desarrollo urbano, energía y movilidad. Ha trabajado para la Oficina Regional de ONU-Hábitat. Actualmente es coordinador del Proyecto de Transformación Social-Ecológica en América Latina de la Fundación Friedrich Ebert en México.