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Los órganos autónomos hoy  

Cristopher Ballinas Valdés | 08.03.2019
Los órganos autónomos hoy  
Debemos revisar el debate sobre los órganos autónomos en México y en el mundo, para ver el verdadero alcance de distintos argumentos en el contexto de los cambios de gobierno.

Diversas noticias al inició del año reactivaron el debate sobre el papel y futuro de los organismos autónomos en México. Por un lado, derivado de los recortes presupuestales al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y al Instituto Nacional Electoral (INE), se anunció que se dejarían de realizar proyectos y acciones esenciales de estos institutos que ponen en riesgo el cumplimiento de su mandato. Por el otro, las renuncias y abandonos de titulares de las juntas de gobierno de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos, provocaron rumores acerca de su posible inoperancia y los riesgos de su captura, o sobre la posible desaparición del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), ante una inminente reforma educativa.

Si bien esta oleada de comentarios alimentó una breve discusión sobre la materia, es necesario revisar el debate sobre los órganos autónomos en México y en el mundo, para ver el verdadero alcance de diversos argumentos en el contexto de cambios de gobierno en democracias incipientes. Los órganos autónomos vieron la luz hace ya casi cinco décadas en diversos países desarrollados y algunos casos datan de hace más de un siglo. Se distinguían de las estructuras administrativas clásicas, pues se les asignaban funciones especificas altamente técnicas, al tiempo que se les dotaba de independencia de decisión, con la justificación de que con esto se desvincularían de los ciclos políticos. Su fama creció rápidamente de la mano de la estabilidad económica y política en dichos países, por lo que muchos analistas asumieron ciegamente que los órganos autónomos eran parte de los fundamentos teóricos del diseño gubernamental democrático.

La élite mexicana de los años ochenta y noventa, contagiada por los valores liberales esparcidos por las comunidades epistémicas que frecuentaban, hizo que México se convirtiera en uno de los campeones del cambio político económico en la región latinoamericana. En menos de tres lustros se reformaron sendas normas jurídicas para crear más de una treintena de estas nuevas agencias autónomas, de carácter “técnico” e “imparcialidad política”, encargadas de temas tan variados como la política monetaria, la defensa de los derechos humanos y la organización de las elecciones. A tan sólo un par de décadas de entonces, los órganos autónomos enfrentan serias diatribas que ponen en duda su continuidad. Esto no se detona únicamente por un cambio de gobierno en México, cuyo titular ha sido crítico a un conjunto de instituciones gubernamentales, sino que este escepticismo también es extendido en las democracias occidentales, con base en los supuestos con los que se justificó su creación, los cuales, a la postre, resultarían equivocados: se desempeñan únicamente bajo criterios técnicos en su toma de decisiones, se encuentran aisladas de presiones políticas y son más eficientes y accountable.1

Primero, la experiencia de agencias similares en Europa y Estados Unidos muestra que la independencia técnica también se buscaba para poder asegurar que ciertas metodologías y enfoques prevalecieran sobre las de los contrincantes políticos. Contrario a lo que se esperaba de los órganos autónomos en aquellos países, esto derivó en la creación de nichos de poder al amparo de ciertas técnicas y metodologías.

Segundo, el análisis de los procesos de creación y reforma de los órganos autónomos en México muestra que su grado de autonomía y su diseño organizacional son resultado de las pugnas políticas entre diferentes actores, en la arena de poder en un momento determinado. La idea de que agencias autónomas con órganos colegiados ciudadanos podían resultar en mayor autonomía al multiplicar actores con distintas posturas, terminó en equilibrios político ineficientes que beneficiaron ya sea al statu quo o a grupos de poder que no deseaban ver trastocadas sus ventajas. Cada diseño organizacional representa un nuevo equilibrio político entre los diversos grupos de poder, no necesariamente una mejora en los procedimientos gubernamentales. Esto ha resultado en la creación de agencias con atribuciones limitadas, duplicidad de funciones, nula capacidad sancionadora y, lo más importante, nula independencia de poderes políticos y privados.

Tercero, la creencia de que los organismos autónomos, por sus características, son entidades más transparentes y efectivas no se cumple en la realidad. Estas agencias no muestran mejores niveles de transparencia que las dependencias sujetas a la estructura del Ejecutivo Federal y sus niveles de desempeño son apenas aceptables, limitados por factores políticos internos y externos.2

Entonces, el debate actual sobre el impacto presupuestal en estos órganos y sus funciones no sólo es superficial, sino también equivocado. Los puntos esenciales para un verdadero debate sobre el futuro de las agencias autónomas en México son, primero, una verdadera evaluación de la labor que han realizado los organismos autónomos. Segundo, debemos revisar el papel que queremos que jueguen este tipo de agencias en la democracia moderna, a la luz de un análisis profundo sobre los supuestos que se construyeron para justificar su existencia, pues en la práctica sólo es un juego político disfrazado de uno técnico. Finalmente, y lo más importante, necesitamos revisar el papel que queremos que jueguen estas agencias en la democracia mexicana. EP

 

1 Estos argumentos se revisan con mayor detalle en Ballinas Valdés, Cristopher (2011) The Politics of Agency Design. Political Struggles in the Forging of Autonomous Regulatory Agencies, Basingstoke, Palgrave Macmillan.

2 Ballinas Valdés, Cristopher, 2017, Luchas políticas en el diseño de organismos autónomos, México, Centro de Estudios Espinosa Yglesias.

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Cristopher Ballinas Valdés es doctor en Ciencia Política por la Universidad de Oxford y profesor en Políticas Públicas en el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Su libro más reciente, Luchas políticas en el diseño de organismos autónomos (2017, Centro de Estudios Espinosa Yglesias), revisa las pugnas políticas detrás de la creación y evolución de las agencias autónomas en México.