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Impunidad y corrupción en las procuradurías y fiscalías: ¿Qué podemos hacer los usuarios?  

Adriana Greaves Muñoz y Estefania Medina Ruvalcaba | 12.03.2019
Impunidad y corrupción en las procuradurías y fiscalías: ¿Qué podemos hacer los usuarios?  
Para contribuir a garantizar un acceso real a la justicia para todas y todos, Impunidad Cero y TOJIL identificaron algunos puntos críticos que generan impunidad en el curso de los procedimientos penales, para darlos a conocer por medio de una guía que este artículo resume.

El 18 de marzo de 2018 Amalia buscaba desesperadamente a su hija Johana[1] de 19 años quien había salido con sus amigas la noche anterior en la Ciudad de México. La desesperación creció al paso de los días y las horas sin saber de su paradero, obligando a Amalia a presentar una denuncia por la desaparición ante el Centro de Apoyo a Personas Extraviadas y Ausentes de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México (capea). Al llegar y contarle al Ministerio Público lo que estaba ocurriendo, pasó lo que normalmente pasa cuando alguien desaparece en este país.

 El Ministerio Público decidió en lugar de investigar el hecho, investigar si la persona que no aparecía consumía drogas, si había salido con amigos o a rezar el rosario, porque parece que, para los MPs, todos estos datos son torales para definir sí la persona no localizada tiene o no importancia suficiente como para realizar una investigación de calidad.

En este caso, como en muchos otros, al indagar sobre la vida privada de Johana, el Ministerio Público decidió que el tema no era relevante. Por lo que la investigación prácticamente la realizó Amalia preguntando en las calles, llevando la foto de su hija a cualquier lugar en el que pudieran darle información, incluso en “los palomares”[2] catalogado por el Ministerio Público como un lugar en donde ni los policías quieren entrar.

Después de innumerables visitas al CAPEA, en donde Amalia no recibió más que malos tratos, revictimización y falta de atención, con frases recurrentes como: “nosotros le llamaremos cuando tengamos algo”, “segura que no se fue con algún novio”, “deje de venir todos los días que no nos deja trabajar”, “recuerde que si usted está mintiendo la podemos acusar a usted”, advertimos que no había una investigación real, sino que la carpeta de investigación estaba llena de hojas, oficios y paja, todo menos acciones útiles para dar con el paradero de su hija.

Contrario a todo pronóstico, el 6 de abril llegó una llamada al celular del papá en el que le decían que Johana, la desaparecida, estaba en un muy grave estado de salud y que había sido encontrada en un cuarto en donde permanecía en contra de su voluntad a últimas fechas. Fue con signos de violencia, posiblemente de violación, que sus padres la encontraron en una cama del hospital XOCO. En ese lugar, el Ministerio Público de turno, en un sábado, consideró que había que investigar sus signos de violencia como lesiones y no por violación, principalmente porque ya lo había registrado así en el sistema informático y “pues ya para que cambiarle”, si al final a sus ojos no era más que una “mala mujer que andaba de fiesta”.

Ante todas estas irregularidades, Amalia se envalentonó y después de encontrar en las rebuscadas leyes de la Ciudad de México en dónde podía denunciar al Ministerio Público, dio con la Contraloría Interna de la Procuraduría de la Ciudad de México y fue finalmente a presentar su denuncia. Sin embargo, después de meses, se le pidió que fuera a ratificar pese a que ella misma había presentado la denuncia. Como era de esperarse, su caso quedó varios meses en pausa hasta que finalmente el 21 de agosto del mismo año, se definió que ahí no pasaría nada, que el trabajo del Ministerio Público había actuado con apego a la Ley. 

Desgraciadamente, no es raro que una persona sea víctima de un delito en nuestro país. Lo raro es que decida presentar una denuncia y que las autoridades logren dar justicia por las agresiones y violencias que vivimos todos los días. Para poner cifras a esto, de acuerdo a la ENVIPE 2018, se estima que en el 2017 hubo 25.4 millones víctimas de un delito. Sin embargo, de acuerdo a la misma encuesta, en 93.2% de los casos no se presentó una denuncia. Entre las principales causas que reportan las personas para no denunciar se encuentran: “pérdida de tiempo” y “desconfianza en la autoridad”. Ambas respuestas tienen fundamentos concretos y reales: de acuerdo al Índice Estatal de Desempeño de las Procuradurías y Fiscalías 2018, publicado por Impunidad Cero, a nivel nacional se requieren, en promedio, 135 minutos para levantar una denuncia en una fiscalía o procuraduría. Ahora, si analizamos la efectividad de las procuradurías y fiscalías estatales nos damos cuenta de que tan sólo 2.4% de todas las carpetas de investigación que se inician son determinadas. No cabe duda de que el hartazgo social ante la falta de efectividad de la labor de las procuradurías y fiscalías crece al tener que lidiar con la corrupción y la ineficiencia al momento de levantar una denuncia: con frecuencia hay que pagar para sacar una copia, para dar seguimiento a la denuncia o para saber qué está pasando con nuestro caso. En ocasiones hay que esperar hasta 12 horas para poder dar testimonio o también hay casos en donde sólo hay un MP recabando denuncias.[3]

Sin embargo, dentro de este hartazgo también hay que reconocer un desconocimiento social sobre la labor de las instancias encargadas de la procuración de justicia en el país, así como de los derechos que tenemos cuando acudimos al sistema de justicia penal, ya sea como víctimas de un delito o al ser investigados por cometer uno.

 

Creación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio

En un intento por mejorar la procuración de justicia en el país, se transformó el sistema penal de corte inquisitivo a uno de corte acusatorio, con el fin de brindar mayores garantías de protección para víctimas y acusados. El pasado junio de 2018 se cumplió la primera década del inicio de la transición al Sistema de Justicia Penal Acusatorio en México. Sin embargo, las fallas en su operación han perpetuado los índices de impunidad, causados principalmente por deficiencias operativas, más que por problemáticas jurídicas.

La transición al sistema acusatorio deviene de las reformas constitucionales del 18 de junio de 2008[4] y surge como repuesta a la necesidad de hacer frente a la falta de justicia que permeaba en el país, en el que principalmente se sentenciaba a las personas sin pruebas suficientes, sin que el imputado tuviera una entrevista con el juez que lo sentenciaba, en el que se atropellaban los derechos de las víctimas y se llevaban procesos en “lo obscurito” en toda opacidad y con una nula rendición de cuentas, lo cual quedó claramente expuesto a través del conocido documental de Presunto Culpable.

De ahí que el nuevo Sistema de Justicia Penal implicara un cambio importante hacia procedimientos penales en los que las investigaciones deben ser principalmente desarrolladas por la policía de manera exhaustiva e imparcial, cambiando de un paradigma completamente punitivo a uno enfocado en el esclarecimiento de los hechos y la reparación del daño a las víctimas. A su vez, se centra a plenitud en un esquema de metodología de audiencias que se llevan a cabo de manera oral, pública y en presencia del juez en todos los casos. 

Este sistema implica muchas nuevas bondades que se deberían de traducir en el cumplimiento efectivo de los derechos humanos de todas las personas que se ven involucradas en el procedimiento penal, sin embargo, este nuevo procedimiento también representa un incremento sustancial en la exigencia de los operadores y en general de las instituciones, de manera especial en las de procuración de justicia, ya que pasamos de un procedimiento de carácter lineal a uno que permite una multiplicidad de determinaciones,[5] salidas alternas,[6] formas de terminación anticipada del procedimiento[7] e incluso juicio oral.[8]

Ante esta transición, durante varios años de su implementación diversas entidades federativas tuvieron sus propios códigos de procedimientos penales, lo cual, generó una gran dispersión normativa y diversas formas de interpretación del sistema penal acusatorio dependiendo la entidad de que se tratara. Esto dio lugar a la reforma constitucional por la que se facultó al Congreso de la Unión[9] para expedir, entre otras cosas, el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) emitido el 05 de marzo de 2014.[10]

El Sistema de Justicia Penal Acusatorio es, en definitiva, más eficiente que el anterior. De acuerdo con el Índice estatal de procuradurías y fiscalías 2018, el Sistema de Justicia Penal Acusatorio es 141% más eficiente que el sistema tradicional.[11] Sin embargo, el desconocimiento de la legislación en materia penal (adjetiva o de contenido y sustantiva o de procedimiento), así como la complejidad del lenguaje utilizado en las leyes, audiencias y distintas etapas del procedimiento penal, propicia la desinformación y el abuso de los funcionarios que trabajan en las procuradurías y fiscalías (ministerios públicos, auxiliares del Ministerio Público y policías) hacia las partes involucradas en el proceso penal (víctimas u ofendidos e imputado).

Las dificultades que se presentan para tener acceso a la justicia en materia penal y los hechos revictimizantes por parte de los servidores públicos adscritos a las procuradurías y fiscalías del país, tienen relación directa con distintos factores que generan corrupción e impunidad en el sistema de justicia penal, destacándose los siguientes:

  1. El desconocimiento por parte del usuario del sistema sobre sus derechos, obligaciones (ya sea como víctima, ofendido o imputado) y cómo se deben desempeñar los funcionarios públicos durante cada etapa del proceso penal.
  2. El desconocimiento por parte del usuario respecto a la autoridad competente para atender cada delito.
  3. Bajos niveles de control para supervisar y evaluar el desempeño de las procuradurías y fiscalías.
  4. Los procesos lentos y complejos para denunciar irregularidades o faltas administrativas, así como posibles delitos cometidos por servidores públicos como abuso de autoridad, intimidación o ejercicio abusivo de funciones.
  5. Falta de sanciones en contra de servidores públicos.

Así, y con la finalidad de contribuir a garantizar un acceso real a la justicia penal para todas y todos, en Impunidad Cero y TOJIL hemos identificado algunos puntos críticos que generan impunidad dentro del curso de los procedimientos penales para darlos a conocer a través de una guía.

 

Quince puntos críticos de corrupción en los Ministerios Públicos[12]

1. El inicio de una investigación no requiere ratificación (Artículos, 221 del CNPP) 

Para que el MP inicie una investigación basta con que cualquier persona dé conocimiento a la autoridad sobre los hechos del delito. En ocasiones, el MP inicia números o folios de atención para solicitar mayores requisitos no previstos por la ley y solicita que las víctimas o denunciantes acudan nuevamente a “ratificar” su denuncia, ocasionando retrasos e irregularidades en la investigación.

2. Solicitud de gratificaciones (“mordidas”) para proporcionar copias, actuaciones o informes (Artículos aplicables del CNPP: 109, fracción IX y XXII y 113, fracción VIII)

Tanto la víctima como el imputado tienen derecho a recibir copias gratuitas de casi todos[13] los documentos que integran su expediente. Sin embargo, en la operación cotidiana, es una práctica recurrente que el policía, MP u otros funcionarios soliciten remuneraciones a cambio de dichas labores.

3. Libertad de la persona a la que se le acusa de cometer un delito (imputado) (Artículo aplicable del CNPP 140)

En los casos de detención en flagrancia, el Ministerio Público tiene la facultad discrecional de decretar una libertad cuando se trate de delitos que no merezcan prisión preventiva oficiosa o cuando el Ministerio Público determine que no es necesario la prisión como medida cautelar. Sin embargo, se ha generado una mala práctica de operación del sistema penal consiste en decretar la libertad de los acusados a quienes si se justificaría la aplicación de una medida cautelar, incluso distinta a la prisión preventiva, a cambio de gratificaciones (mordidas), generando un espacio de impunidad.

 4. Terminación de investigaciones (Artículo 253 al 258 del CNPP)
El MP tiene la facultad de dar por concluida una investigación cuando el hecho no es delito, cuando no se cuenten con elementos necesarios para acusar a una persona o por política criminal. Esto lo hará mediante la abstención de investigar, el no ejercicio de la acción penal o aplicando criterios de oportunidad. Sin embargo, resulta recurrente que el MP solicite gratificaciones o “mordidas” para llevar a cabo dichas determinaciones aún y cuando las figuras no apliquen al caso concreto.

5. Archivo temporal (Artículo 254 del CNPP)

La aplicación del Archivo temporal[14] debe ser excepcional y darse en el menor número de asuntos posibles. Cuando, a pesar de haber realizado todos los actos de investigación pertinentes y posibles, se advierta que no se cuenta con elementos suficientes para establecer nuevas líneas de investigación, pero que resulta posible que en un futuro se obtengan datos que permitan continuar la investigación a fin de ejercitar la acción penal. Es una práctica recurrente que se use como una medida arbitraria para no llevar a cabo la investigación.

6. Notificación a víctima u ofendido de una determinación (Artículos 84, 93 y 258 del CNPP)

En caso de que se determine la aplicación de una abstención de investigar, el Archivo temporal, de un criterio de oportunidad o el no ejercicio de la acción penal, el MP deberá notificar la resolución a la víctima u ofendido en un plazo no mayor a 24 horas a partir de dicha aplicación, pese a ello resulta recurrente que se omita esta nortificación.

7. Omisión de investigación (Artículo 109 fracción XVII, artículo 129, 216, 262 y 338 CNPP)

De acuerdo con la ley, tanto el imputado como la víctima o el ofendido pueden solicitar al MP todos aquellos actos de investigación (diligencias) que consideren pertinentes para el esclarecimiento de los hechos a partir de la denuncia. El MP contará con un plazo de 3 días para definir si las llevará a cabo o no. Sin embargo, es recurrente que el MP omita las solicitudes de diligencias incluso en delitos de alto impacto.

8. Detención arbitraria (Artículo 146 al 152 del CNPP. Protocolo Nacional de Actuación del Primer Respondiente)

La detención en flagrancia (detención de una persona que es sorprendida y capturada justo en el momento que comete un delito), es una de las formas de inicio del procedimiento más recurrentes en el procedimiento penal. Sin embargo, existen malas prácticas en su ejecución como: exceso de uso de la fuerza por parte de los aprehensores, no presentar al detenido ante el MP, falta de veracidad respecto de las circunstancias de la detención, ausencia de veracidad entre las personas que realizan la detención y quienes documentan formalmente la detención, incorrecta relatoría de los hechos y circunstancias que dieron motivo a la detención, lo anterior, provoca que la detención sea declarada como ilegal cuando se lleva ante el juez .

9. Medidas Cautelares (Artículo 156 y 161 del CNPP)

Las medidas cautelares son restricciones que el imputado debe cumplir, a fin de i) garantizar que no obstaculizará la investigación , ii) que el acusado no huirá y iii) que no se pondrá en riesgo a la víctima u ofendido. No obstante, el MP suele ser poco diligente al solicitar las medidas cautelares que correspondan y en pocas ocasiones da seguimiento en caso de incumplimiento por parte del imputado, lo cual va en contra de los derechos de las víctimas.

10. Asesoría de víctimas (Artículos 17 y 109 fracción VII del CNPP)  

Las víctimas u ofendidos de un delito tienen derecho a contar con un Asesor jurídico que lo asista de manera gratuita durante todo el proceso penal. No obstante, el sistema de justicia penal no cuenta con una eficiente asesoría jurídica de víctimas, lo cual propicia la violación de derechos fundamentales. 

11. Defensa adecuada (Artículos 17 y 113 fracción XI y 121 del CNPP)
El derecho a la defensa adecuada para la persona imputada de un delito es una de las principales reglas del debido proceso. Los defensores tienen que estar presentes durante el proceso y aclarar todas las dudas que surjan durante el mismo, pero en la operación cotidiana, es común que el defensor designado no cuente con los conocimientos, el interés o las habilidades necesarias para llevar a cabo su función.

12. Acuerdos reparatorios (Artículos aplicables del CNPP: 186 al 190 y del artículo 6 al 10 de la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.) 

Los acuerdos reparatorios se realizan entre la víctima u ofendido y el imputado, teniendo como objetivo finalizar total o parcialmente la controversia. Para su aplicación es necesario iniciar una carpeta de investigación. Sin embargo, es una práctica recurrente no iniciarlas, lo cual deja a las víctimas indefensas en caso de incumplimiento, maquilla las cifras reales de incidencia delictiva y abre espacios de corrupción e impunidad.

13. Suspensión condicional del proceso (Artículo 191 a 200 del CNPP)

La suspensión condicional del proceso tiene como finalidad terminar el procedimiento penal con el cumplimiento de obligaciones por parte del imputado de un delito durante un periodo establecido, sin necesidad de recurrir a la imposición de sanciones. Implica un plan de reparación del daño acorde a la naturaleza del delito, que sea de utilidad mejora el contexto de vida del imputado. No obstante, el MP o el Asesor jurídico recurrentemente no solicitan que las referidas medidas sean en efecto acordes al delito cometido y su cumplimiento está viciado de corrupción.

14. Procedimiento abreviado (Artículo 201 a 207 del CNPP.)

El procedimiento abreviado aplica para todos los delitos y permite que se imponga una pena reducida a las personas que se someten a él y aceptan los cargos que se les imputan. La discrecionalidad de su aplicación ha propiciado que el MP solicite gratificaciones o “mordidas” a cambio de pedir la aplicación de dichos beneficios de reducción de pena.

15. Dilación o retraso en el procedimiento (Artículos 6, 7, 8 y 9 del CNPP)
Las audiencias ante el Juez de control o de juicio deben llevarse a cabo de manera concentrada y continua, ya que así se garantiza el acceso a la justicia, la inmediación y la adecuada defensa. No obstante, se ha detectado que en la práctica las audiencias se fijan de manera inconstante y dilatada (las suspenden sin justificación o cambian de fecha) lo cual rompe con la propia esencia del procedimiento penal.

 

Irregularidades en el desempeño de servidores públicos adscritos a las procuradurías y fiscalías del país

En general, el esquema de competencias para conocer las irregularidades cometidas por servidores públicos adscritos a las procuradurías y fiscalías del país, tanto a nivel federal como local, se ha convertido en un obstáculo para que las víctimas de un delito accedan a la justicia, ya que la falta de conocimiento sobre cuáles son las autoridades competentes para conocer de estas irregularidades, así como la falta de políticas para la recepción de denuncias hacen que los incentivos y la confianza para iniciar un procedimiento sea una labor titánica para los usuarios. 

Entre los aspectos que generan mayor confusión para los usuarios del sistema penal se destacan los siguientes:

  • Diferencias entre la competencia federal y local.
  • Diferencias entre faltas administrativas y delitos cometidos por servidores públicos.
  • Falta de conocimiento sobre cuál es el órgano ante el que debe presentarse una denuncia y dar seguimiento.

 

Competencia federal y local

Respecto a la competencia federal y local, una forma de identificar si una irregularidad es competencia de la federación o de una entidad federativa, es considerar lo relativo a la corporación a la que el servidor público pertenece y si comete el acto en el ejercicio de sus funciones.

Por ejemplo, todas las irregularidades que se cometen por ministerios públicos, policías o peritos de la ahora Fiscalía General de la República, integrantes de la Policía Federal e incluso de la Secretaría de la Defensa Nacional o de la Secretaría de Marina, son competencia de la Federación, cuando los funcionarios se encuentran realizando alguna de sus labores, como lo es tomar la declaración a una víctima, realizar entrevistas a testigos, llevar a cabo una detención o labores de patrullaje.

Por el contrario, si el funcionario público federal realiza alguna actividad ilícita, tenga o no relación con el cargo que desempeña, ese hecho será competencia del fuero local y corresponderá a la procuraduría o fiscalía estatal investigar el asunto. Asimismo, los servidores públicos y policías de procuradurías o fiscalías estatales que cometan un acto irregular en el ejercicio de sus funciones la investigación será competencia de la autoridad local.

Como excepción a lo anterior, surgen los casos de conexidad, que ocurren cuando servidores públicos del fuero federal y del fuero común cometen ilícitos en conjunto. En este caso, en materia penal las autoridades federales pueden ejercer la facultad de atracción, es decir, solicitar el expediente de la investigación para continuar con la misma y en su caso sancionar al servidor público del fuero local por haber cometido el hecho en contubernio con uno del fuero federal.

 

Responsabilidad administrativa y responsabilidad penal

Esta distinción genera, de igual forma, confusión entre los usuarios del sistema cuando son víctimas de un acto irregular por parte de funcionarios públicos, debido a que existe poca claridad entre qué debe entenderse por faltas administrativas y delitos.

 Las faltas administrativas se relacionan con un hacer o dejar de hacer por parte de servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, encontrando su fundamento legal en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.[15] Estas faltas administrativas se califican de acuerdo con la Ley General en, graves y no graves, y en caso de que se acredite su existencia, las sanciones en contra del servidor público pueden ser desde una amonestación pública o privada, suspensión del empleo, cargo o comisión, inhabilitación para desempeñar el cargo, hasta la suspensión o destitución del empleo y sanción económica.[16]

Por su parte, la comisión de un delito implica un castigo o pena, al ser actos que lesionan o ponen en peligro bienes jurídicos. Éste se traduce en la privación de la libertad (pena de prisión) y en la mayoría de los casos se aplica a su vez una pena de carácter económico que tiene como objetivo la reparación del daño causado a las víctimas. Los delitos tanto del orden federal como local se encuentran regulados por el Código Penal Federal y los códigos penales locales respectivamente. 

Pese a que esta distinción puede ser clara en ciertos ámbitos, resulta compleja respecto a los servidores públicos adscritos a las procuradurías o fiscalías, ya que en muchos de los casos en los que un servidor público realiza una conducta que es considerada como delito, esto constituye a su vez una falta administrativa. Es decir, el mismo hecho tiene una sanción en ambas materias.

En este sentido, la Ley General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos no considera lo anterior, se establecen una multiplicidad de reglas y procedimientos para la investigación de sanciones administrativas, sin tomar en consideración que dicha investigación podría ser aplicable a la investigación de carácter penal con lo cual se evitaría duplicar funciones.

Aunado a los anterior, en el caso de los procedimientos administrativos se añade una dificultad adicional, ya que no en todos los casos la misma autoridad es la encargada de la investigación y sanción de las faltas administrativas, sino que por regla general en las faltas consideradas como “no graves” por la Ley, la sanción corresponde al Órgano Interno de Control de cada institución y en el caso de las faltas consideradas como “graves” la sanción corresponde a los tribunales especializados, este esquema abona a la duplicidad de funciones y dificultades de competencia entre los ámbitos administrativo y penal que tiene como consecuencia la falta de acceso a la justicia e impunidad en estos actos.

 

Falta de conocimiento sobre ante qué órgano debe presentarse una denuncia y dar  seguimiento.

Como fue expuesto en el apartado anterior, no existe claridad para diferenciar las responsabilidades administrativas de los delitos, resultando complejo a su vez poder identificar a las autoridades competentes para investigar y sancionar tanto faltas administrativas como delitos cometidos por servidores públicos de las procuradurías o fiscalías.

A nivel federal, la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (LOFGR) establece la distribución de competencias de la siguiente manera:

  1. Materia Penal. La Fiscalía Especializada en Asuntos Internos (Articulo 30 LOFGR) es el órgano que investiga los delitos cometidos por funcionarios (con actividades sustantivas o administrativas) de la propia Fiscalía General sin hacer distinción alguna sobre los hechos de corrupción, de lo cual se desprende que incluso en esos hechos es competente la Fiscalía Especializada en Asuntos Internos en lugar de ser la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.

       2.Materia administrativa. En materia administrativa, la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (LOFGR) establece[17] que el órgano que investiga faltas administrativas de sus propios servidores públicos es el Órgano Interno de Control (Artículo 34 LOFGR).

Este órgano, dotado de autonomía técnica y de gestión, es el encargado de:

  • Prevenir, corregir, investigar y calificar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas de servidores públicos de la fiscalía y de particulares vinculados con faltas graves.
  • Sancionar responsabilidades administrativas que sean de su competencia, es decir, las distintas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
  • Revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales.
  • Presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada de Asuntos Internos.

Por su parte el esquema que se prevé en las entidades federativas varía de una entidad a otra, abonando a la falta de claridad. De manera ejemplificativa, se tomó una muestra de diecisiete estados para conocer el esquema de responsabilidades de los servidores públicos adscritos a sus instituciones de procuración de justicia y poder hacer un ejercicio comparativo.

 

 

 De la tabla se desprende que existen estados como Baja California Sur, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Morelos y Tlaxcala en los que, en primer término, la ley no es clara respecto a qué instancia es la que debiera recibir denuncias e investigar probables hechos delictivos. En segundo lugar, tienen duplicadas las tareas de investigación al contar con una Visitaduría, en la cual se presentan denuncias de actuar irregular de los funcionarios de la procuraduría o fiscalía, y una vez investigado el caso, la Visitaduría le da vista[18] ya sea a la Fiscalía Especializada (dependiendo del delito del que se trate) o al Órgano Interno de Control. Derivado de esta falta de claridad normativa, resulta complicado entender si el usuario del sistema penal debe acudir al Órgano Interno, a la Visitaduría u otra instancia para presentar su denuncia.

Por otro lado, la legislación de entidades como Baja California Sur, Guanajuato y Michoacán le siguen otorgando la facultad para imponer sanciones administrativas al Procurador, dotando de cero autonomía al respectivo Órgano Interno de Control.

Estados como Chiapas, Puebla, Nuevo León y Querétaro tienen, por lo menos en papel, un diseño adecuado de investigación de irregularidades. En estos estados, el Órgano Interno de Control conoce de denuncias (en materia penal y administrativas) y en caso de existir indicios sobre un posible delito, le turna a la fiscalía competente. En caso de existir responsabilidad administrativa, este mismo órgano investiga, delibera y sanciona.

Como conclusión de este ejercicio comparativo, podemos destacar que en la mayoría de los casos (entidades) la normatividad no es clara en establecer que área interna debe recibir y tramitar denuncias penales por hechos cometidos por servidores públicos de las propias procuradurías o fiscalías. Asimismo, en la gran mayoría de los estados analizados, tampoco queda claro que las fiscalías anticorrupción de cada entidad deben conocer e investigar los actos de corrupción llevados a cabo por servidores de las instituciones de procuración de justicia, lo cual hace completo sentido para garantizar la imparcialidad en la investigación y persecución de estos delitos.

Finalmente, respecto del régimen de responsabilidad administrativa se observa que en la mayoría de los estados existe una falta de armonización respecto de la ley especial en la materia (Ley General de Responsabilidades Administrativas) y las respectivas leyes estatales. Esto es, los mecanismos previstos en la ley orgánica de las fiscalías o procuradurías, así como sus reglamentos internos, no siempre retoman lo establecido en la Ley General y en consecuencia no se encuentran alineados y los criterios dependen de cada entidad que los aplica. Lo anterior, genera duplicidad de funciones ante diferentes unidades internas.

En sintonía con lo anterior, la presente investigación analiza los mecanismos de supervisión que actualmente existen y que sirven para conocer el desempeño de los funcionarios públicos adscritos a las procuradurías y fiscalías. Nuestro objetivo es generar mayor información y lograr que se genere una cultura colectiva de la denuncia y de la exigencia de los derechos y obligaciones que les corresponden a ciudadanos y funcionarios públicos. Queremos cero tolerancia hacia actos de corrupción e impunidad.

 

Mecanismos de supervisión para las procuradurías o fiscalías

Derivado de la reforma constitucional en materia de seguridad y justicia del 18 de junio de 2008, se establecieron diversos órganos para impulsar la implementación del Sistema de Justicia Penal, tanto a nivel federal como en cada una de las entidades federativas. Un ejemplo es la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal,[19] la cual operó como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y fue eliminada el 18 de junio de 2016. Sin embargo, del análisis de las políticas públicas emitidas por este órgano desconcentrado, se desprende la ausencia de mecanismos efectivos de monitoreo y evaluación de la operación del Sistema de Justicia Penal, que contemplara la evaluación de los resultados y el impulso de buenas prácticas, así como mecanismos para reducir la corrupción y disminuir los índices de impunidad al interior del sistema.

Al finalizar el mandato de la Secretaría Técnica, los tres Poderes de la Unión –Ejecutivo, Legislativo y Judicial– crearon, para la consolidación del Sistema de Justicia Penal,[20] una instancia de coordinación que tuvo un mandato previsto hasta el 31 de diciembre de 2018, sin que a la fecha se haya prorrogado su existencia.[21]

Al igual que su predecesora, la Secretaría Técnica, este esquema de coordinación a nivel federal tampoco emitió durante su vigencia ningún instrumento de monitoreo y evaluación del Sistema de Justicia Penal, en el que se establecieran criterios homologados para supervisar su operación y desempeño.

Hasta octubre de 2018, el representante del Poder Ejecutivo ante este órgano tripartita, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en cumplimiento de lo establecido por el Acuerdo 06/XLII/17 del Consejo Nacional de Seguridad Pública, publicó la Plataforma de Visualización del Modelo de Evaluación y Seguimiento de la Consolidación del Sistema de Justicia Penal, con la cual se busca promover la transparencia y rendición de cuentas en el Sistema de Justicia Penal a través de 10 indicadores de evaluación:

  • Porcentaje de carpetas de investigación abiertas
  • Índice de carpetas de investigación determinadas por el MP
  • Resolución de carpetas de investigación por acuerdos reparatorios
  • Índice de carpetas de investigación sin determinar en su fase inicial
  • Índice de carpetas de investigación vinculadas a proceso
  • Resolución de carpetas de investigación por órgano jurisdiccional
  • Índice de carpetas de investigación vinculadas a proceso en trámite
  • Índice de sentencias condenatorias
  • índice de medidas cautelares impuestas
  • Tasa de internamiento de imputados en prisión preventiva[22]

Al ser indispensable tener acceso a datos abiertos, esta plataforma es uno de los ejercicios más destacados para el monitoreo y evaluación del Sistema de Justicia Penal, sin embargo, aún dista de ser un modelo de supervisión que garantice la prevención, identificación e investigación de malas prácticas o conductas irregulares por parte de los distintos operadores el Sistema Penal, en virtud de lo siguientes puntos:

  • Los 10 indicadores que se utilizan carecen de valor de supervisión de una conducta esperada o deseada. Es decir, son indicadores construidos para presentar información pública, sin que se pueda generar un juicio de valor entre el comportamiento institucional y su relación con malas o buenas prácticas, así como conductas regulares o irregulares.
  • El registro de información se realiza conforme a los datos que cada procuraduría y fiscalía del país proporciona, sin que se cuente con mecanismos que garanticen que los datos proporcionados son auténticos.
  • Sólo contiene información de las entidades federativas y no de la Federación.
  • Carece de información de operadores distintos a las procuradurías o fiscalías, tal como las Defensorías, el Poder Judicial, las Asesorías Jurídicas, la Policía y los Centros Penitenciarios, a fin de corroborar la información del Sistema de Justicia.

Por otra parte, las reformas constitucionales en materia político electoral del 10 de febrero de 2014, sentaron las bases para pasar de una Procuraduría General de la República a una Fiscalía General de la República, así como para la creación de fiscalías especializadas como la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción. Considerando las reformas constitucionales en materia anticorrupción del 27 de mayo de 2015, así como la inclusión de un catálogo de delitos relacionados con hechos de corrupción y la legislación secundaria emitida el 18 de julio de 2016[23] (que, entre otras cosas, dan vida al Sistema Nacional Anticorrupción) se destaca que a pesar de que estas reformas consideran aspectos importantes para el combate a la corrupción vinculados con el Sistema de Justicia Penal, tal como reformas al Código Penal Federal, así como la homologación del régimen de sanciones administrativas, de igual forma, el SNA no ha emitido mecanismos de monitoreo y evaluación del Sistema de Justicia Penal que contribuyan a la prevención, identificación e investigación de malas prácticas o conductas irregulares por parte de los operadores del sistema.

 

Impunidad respecto a las sanciones penales de funcionarios de la PGR

La entonces Procuraduría General de la República, ha reportado que, dentro del periodo del 1 de septiembre de 2017 al 30 de junio de 2018, la Visitaduría General, al momento el órgano encargado de conocer de los delitos cometidos por servidores públicos inició 376 carpetas de investigación y determinó 346 (sin precisar cómo se determinaron), ya que solo 15 de todas las investigaciones llegaron ante un Juez. [24]

Por su parte, en materia de justicia penal, durante el mismo periodo del 1 de septiembre de 2017 al 30 de junio de 2018, la Unidad Especializada en Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y Contra la Administración de Justicia (UEIDCSPCAJ), es decir, los de corrupción cometidos por servidores públicos que no pertenecen a la Procuraduría, inició 283 carpetas de investigación de las cuales 79 corresponden a denuncias presentadas por la Auditoría Superior de la Federación. No obstante, se reportó que sólo se ejerció acción penal en 11 averiguaciones previas que corresponden al sistema de justicia penal anterior, lo que quiere decir que ninguna de las 383 investigaciones iniciadas durante ese periodo fue llevada ante un Juez. La efectividad de combate a la corrupción fue prácticamente de cero.[25]

 

Estadísticas respecto al número de sanciones administrativas de funcionarios de la PGR

En relación con los expedientes de carácter administrativo, se reportó que entre el 1 de septiembre de 2017 y el 30 de junio de 2018, se iniciaron 730 expedientes de investigación y se concluyeron 967 de los que se encontraban en trámite. La conclusión de los expedientes se realizó de la siguiente manera: 8 por acumulación, 10 por incompetencia, 807 por improcedencia y 142 detecciones de irregularidad que derivaron en la emisión de una vista.

Se precisó que las principales sanciones administrativas fueron relacionadas con hechos como abandono de comisión o cargo, abuso de autoridad, deficiente investigación, enriquecimiento ilícito, extorsión, hechos de corrupción, indebida autorización en el desistimiento del recurso de apelación, indebida autorización o consulta del No Ejercicio de la Acción Penal (NEAP), indebida determinación de incompetencia, indebida práctica de cateo, indebida retención, omisión de iniciar investigación por lesiones, omisión de la práctica de realizar las diligencias necesarias, omisión en cuanto a la preservación adecuada de la cadena de custodia, omitir dar destino legal a objetos, pérdida de anexos de indagatoria, pérdida de averiguación previa.

 

Conclusión

La instauración del sistema penal acusatorio implica garantizar el irrestricto respeto de los derechos humanos de todas las personas que intervienen en el procedimiento penal. Sin embargo, esta transición se ha visto obstaculizada por una serie de deficiencias en la actuación de sus principales operadores, es decir, los ministerios públicos y policías.

Toda vez que su implementación y consolidación ha adolecido de esquemas de monitoreo y supervisión en su operación tanto a nivel estratégico como directivo, así como en lo particular en la operación cotidiana de las funciones de investigación y persecución de los delitos. Estas deficiencias se han visto acentuadas por la falta de mecanismos eficaces y efectivos de denuncia y procesamiento de las irregularidades y actos de corrupción que se cometen por parte de los operadores del sistema. Lo anterior, debido a que ni el establecimiento del sistema penal acusatorio ni el Sistema Nacional Anticorrupción, han creado esquemas efectivos para la prevención, detección, persecución y sanción de las irregularidades y delitos, especialmente los vinculados a actos de corrupción.

Ante este contexto, una de las medidas que puede resultar efectiva para garantizar el debido cumplimiento de la ley y la exigencia del respeto de los derechos de los usuarios del proceso penal, es precisamente el empoderamiento de todos los usuarios, iniciando por el conocimiento de sus derechos, así como de las vías y mecanismos para ejercerlos y las rutas para inconformarse de manera efectiva ante las arbitrariedades, atropellos o incluso omisiones de los operadores, más que como un acto de venganza, como un acto de corresponsabilidad y contribución en la mejora colectiva para la aplicación del sistema de justicia penal.

Por ello es que a partir de la pregunta: ¿Qué se pude hacer ante la crisis de impunidad y corrupción del sistema de justicia penal? La respuesta es mucho, y para ello, esta guía de usuarios buscar lograr este objetivo.

 

Bibliografía

Artículos periodísticos

Animal Político (2019, 31 de enero), El día que pasé 12 horas presentando una denuncia. Recuperado de: https://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2019/01/31/el-dia-que-pase-12-horas-presentando-una-denuncia/ (Consultado el 12 de febrero de 2019).

Zepeda Lecuona, Guillermo Raúl. “Índice estatal de las procuradurías y fiscalías 2018”. Este País, núm. 327 (julio 2018), pp. 18-36. También disponible en: https://www.impunidadcero.org/articulo.php?id=70&t=indice-estatal-de-desempeno-de-procuradurias-y-fiscalias-2018 (Consultado el 12 de febrero de 2019).

Reformas

Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 18 de junio de 2008. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008 (Consultado el 12 de febrero de 2019).

Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales, 5 de marzo de 2014. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5334903&fecha=05/03/2014 (Consultado el 12 de febrero de 2019).

Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdo por el que se establecen las Políticas para la obtención y aplicación de los recursos destinados a la implementación de la reforma del Sistema de Justicia Penal a favor de las entidades federativas para el ejercicio fiscal 2015, 31 de diciembre de 2014. Recuperado de: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5377863&fecha=31/12/2014 (Consultado el 12 de febrero de 2019).

Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdo entre los tres Poderes de la Unión para la consolidación del Sistema de Justicia Penal, 20 de junio de 2016. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5441783&fecha=20/06/2016.

Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal en Materia de Combate a la Corrupción, 18 de julio de 2016. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445043&fecha=18/07/2016 (Consultado el 12 de febrero de 2019).

 

 

[1] Se cambiaron los nombres reales por motivos de seguridad y resguardo de los datos personales de las víctimas.

[2] Lugar identificado por la víctima en el expediente de la denuncia como torre de departamentos en avenida Amacuzac, callejón Las 15 Letras, San Andrés Tetepilco, delegación Iztapalapa, en la Ciudad de México.

[3] Como el caso de Ana Laura Velàzquez Moreno, quien tardó 12 horas para denunciar un delito en la Agencia de Delitos Sexuales de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México.“El día que pasé 12 horas presentando una denuncia”, Animal Político, 31 de enero de 2019. Recuperado de: https://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2019/01/31/el-dia-que-pase-12-horas-presentando-una-denuncia/

[4] Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 18 de junio de 2008. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008 

[5] Estas determinaciones del Ministerio Público pueden concluir la investigación en una etapa preliminar consisten en la abstención de investigar, el No Ejercicio de la Acción Penal, Criterios de Oportunidad o el Archivo Temporal.

[6] Estas salidas alteñas pueden darse en el curso del procedimiento penal tal como la aplicación de un acuerdo reparatorio (que es un acuerdo entre las partes, que puede realizar entre las partes y logar la terminación de un procedimiento sin llegar a una sentencia, cuando se llega a un acuerdo para la reparación del daño en ciertos delitos, la aplicación de una suspensión condicional del proceso en la cual se puede terminar el procedimiento cuando el imputado se somete a determinadas condiciones a cumplir que una va ves culminadas se tiene por terminado el procedimiento penal.

[7] Corresponde a la figura del procedimiento abreviado que es la aplicación de una sentencia acordada entre el imputado y el ministerio público en la que una vez que se aceptan los cargos, se puede acudir a una reducción en la pena.

[8] El Juicio Oral es donde se desahoga toda la prueba y se exponen los cargos ante un juez, el cual termina con una sentencia absolutoria o condenatoria.

[9] Reforma Constitucional del 08 de octubre de 2013, por la que se faculta al Congreso de la Unión para expedir las legislaciones únicas en materia de procedimiento penal, mecanismos alternativos de solución de controversias y ejecución de penas.

[10] Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales, 5 de marzo de 2014. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5334903&fecha=05/03/2014 (Consultado el 12 de febrero de 2019). 

[11] Esto debido principalmente que el NSJP pone a disposición más opciones procesales que pueden combatir el rezago que afecta a las instituciones de procuración de justicia. Zepeda Lecuona, Guillermo Raúl. “Índice estatal de las procuradurías y fiscalías 2018”. Este País, núm. 327 (julio 2018), pp. 18-36. También disponible en: https://www.impunidadcero.org/articulo.php?id=70&t=indice-estatal-de-desempeno-de-procuradurias-y-fiscalias-2018

[12] Los siguientes puntos críticos están contenidos en la “Guía contra malas prácticas en ministerios públicos”, publicada por Impunidad|Cero y Tojil, en la que se incluyen además, las herramientas con las que cuentan los usuarios del sistema de justicia penal para hacer frente a actos de corrupción en fiscalías y procuradurías.

[13] Código Nacional de Procedimientos Penales. Artículo 220.- Excepciones para el acceso a la información. El Ministerio Público podrá solicitar excepcionalmente al Juez de control que determinada información se mantenga bajo reserva aún después de la vinculación a proceso, cuando sea necesario para evitar la destrucción, alteración u ocultamiento de pruebas, la intimidación, amenaza o influencia a los testigos del hecho, para asegurar el éxito de la investigación, o para garantizar la protección de personas o bienes jurídicos.

[14] Código Nacional de Procedimientos Penales. Artículo 254.- Archivo temporal. El Ministerio Público podrá archivar temporalmente aquellas investigaciones en fase inicial en las que no se encuentren antecedentes, datos suficientes o elementos de los que se puedan establecer líneas de investigación que permitan realizar diligencias tendentes a esclarecer los hechos que dieron origen a la investigación. El archivo subsistirá en tanto se obtengan datos que permitan continuarla a fin de ejercitar la acción penal.

[15] Ley General de Responsabilidades Administrativas. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGRA.pdf

[16] Título IV, Capítulo I, Artículo 75 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

[17] De igual forma, el artículo 10 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas establece que las Secretarías y los Órganos internos de control, y sus homólogas en las entidades federativas tendrán a su cargo, en el ámbito de su competencia, la investigación, substanciación y calificación de las faltas administrativas.

[18] En la práctica es normal utilizar este término cuando una dependencia informa a otra sobre hechos posiblemente constitutivos de delito o faltas administrativas de parte de los servidores públicos, a fin de que se inicie el procedimiento correspondiente.

[19] El 18 de octubre de 2008 se creó por decreto el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal como una instancia de coordinación, con la finalidad de implementar, tanto a nivel federal como a nivel local, el Sistema de Justicia Penal, así como de las instituciones y autoridades que intervengan en la instancia de coordinación. Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdo por el que se establecen las Políticas para la obtención y aplicación de los recursos destinados a la implementación de la reforma del Sistema de Justicia Penal a favor de las entidades federativas para el ejercicio fiscal 2015, 31 de diciembre de 2014. Recuperado de: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5377863&fecha=31/12/2014

[20] Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdo entre los tres Poderes de la Unión para la consolidación del Sistema de Justicia Penal, 20 de junio de 2016. Recuperado de: <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5441783&fecha=20/06/2016>.

[21] El mismo Acuerdo entre los tres poderes de la unión para la consolidación del Sistema de Justicia Penal establecía en el artículo primero transitorio que dicho acuerdo surtirá efecto a partir de la fecha de sus suscripciones hasta el 31 de diciembre de 2018.

[22] Estos indicadores tienen como objetivo medir los resultados de la operación estratégica del proceso penal, tomando como base la información proporcionada por las Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia de las entidades federativas, estableciendo estándares de medición a nivel nacional para concentrar la información de las distintas etapas procesales, para lograr diagnosticar su operación de manera general. Modelo de Evaluación y Seguimiento de la Consolidación del Sistema de Justicia Penal del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: http://www.mes-sjp.com.mx/

[23] Por la que se reformaron diversas disposiciones del Código Penal Federal para incluir los delitos relacionados con hechos de corrupción. Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal en Materia de Combate a la Corrupción, 18 de julio de 2016. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445043&fecha=18/07/2016

[24] Ibidem.

[25] Sexto Informe de Labores 2017-2018 primera parte, consulta en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/389861/6to_Informe_PGR_WEB_a.pdf

 

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Estefania Medina Ruvalcaba es licenciada en Derecho por la UIA, especialista en sistema penal acusatorio por la Escuela Libre de Derecho y ha desempeñado varios cargos directivos sobre la materia en la PGR. Es autora del libro La Delincuencia Organizada en el Sistema Penal Acusatorio (mitos y realidades), en colaboración con Rubén Quintino Zepeda y es cofundadora de la organización TOJIL. Adriana Greaves Muñoz es abogada egresada del ITAM, con una maestría en Derecho Internacional Público y Derecho Comparado en la Benjamin N. Cardozo School of Law, para cuya Clínica Legal de Derechos Humanos trabajó en diversos proyectos de responsabilidad penal internacional. Durante 2015 colaboró en la implementación del sistema procesal penal acusatorio y oral dentro de la pgr y es cofundadora de la organización TOJIL. Bianca Bolaños Aparicio, Licenciatura en Derecho por la UNAM, se ha desempeñado como analista en la CNDH y ha sido delegada mexicana en “The Harvard Project for Asian and International Relations” en la Universidad de Harvard, y Moises Beristain Cabeza de Vaca es licenciado en Derecho por la UNAM, especialista en Derecho Penal con maestría en Ciencias Penales y Criminalística por la Barra Nacional de Abogados; fue fiscal ejecutivo asistente en la PGR, apoderado legal del SNTSS y subdirector en la SRE.

 

[1] Este artículo fue escrito en coautoría con dos miembros del equipo de Impunidad Cero: Bianca Bolaños Aparicio y Moises Beristain Cabeza de Vaca.