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Tesoro oculto: el manejo democrático de la riqueza pública. Una conversación con Dag Detter

Guillermo Máynez Gil | 01.09.2015
Tesoro oculto: el manejo democrático de la riqueza pública. Una conversación con Dag Detter
Las naciones poseen una enorme riqueza en bienes comerciales distribuidos entre gobiernos nacionales, regionales y locales, y entre ministerios, departamentos, empresas públicas y otras organizaciones. La mayoría de estas entidades no tiene idea de cuántos bienes existen, y mucho menos de su valor. Estos bienes suelen quedar desatendidos y generar bajo rendimiento, y son una infinita fuente de corrupción, mecenazgo y clientelismo político. En muchos países, según cálculos conservadores, su valor podría ser mayor que el total de la deuda pública. ¿Cómo deben manejarse estos bienes públicos para maximizar su contribución al bienestar general? Junto con Stefan Fölster, el economista sueco Dag Detter ha planteado una propuesta revolucionaria en The Public Wealth of Nations:1 la riqueza pública, es decir todos los bienes comerciales que son propiedad del Gobierno, independientemente de si operan a nivel nacional, regional o local, deben estar consolidados y administrados por un holding empresarial de administración de activos —un “fondo patrimonial” en el respectivo nivel gubernamental. Es decir, un Fondo Patrimonial Nacional (FPN) a nivel federal y un Fondo Patrimonial Urbano (FPU) a nivel local. El propósito de esto es marcar distancia entre la política y las empresas para prevenir la interferencia política a corto plazo en el manejo de estos bienes comerciales. Teniendo un claro objetivo empresarial, el de incrementar valor, los administradores responden a los dueños (la gente) por medio de sus representantes (el Gobierno). Este último, por su parte, puede concentrarse en su misión real: promover los intereses de los ciudadanos, contribuyentes y consumidores, aliándose con ellos ante el manejo profesional de los bienes públicos. Esto —dicen los autores— no solo mejoraría la economía, sino también la calidad del proceso democrático. Con diversos ejemplos, ilustran los pros y contras de cada modelo, elucidando así la propuesta del que ellos consideran mejor: un Fondo Patrimonial Nacional.  GMG

Guillermo Máynez Gil: ¿Qué es un Fondo Patrimonial Nacional?

Dag Detter: Es un vehículo corporativo delimitado que administra todos los bienes comerciales públicos sin interferencia política. El Gobierno es dueño de estos bienes pero no los administra, y así establece los objetivos empresariales y evalúa el desempeño de forma transparente.

 

No todos los bienes públicos, entonces...

Los “bienes comerciales”, aquellos que si se administran bien pueden generar ingresos, deben ser distinguidos de los “activos de política pública”, que son financiados por impuestos y pueden servir a causas no lucrativas. Estos no deben ser mezclados con los bienes comerciales e incluidos en un FPN. Un yacimiento de petróleo o la propiedad de la tierra en un sector empresarial pueden ser bienes comerciales con rentabilidad para el sector público; las operaciones de un hospital o de un refugio para aves muy probablemente serían consideradas activos de política pública, mientras que los bienes raíces del hospital serían comerciales.

 

Para ti, ¿cuál sería el punto de partida para crear un FPN?

El primer paso es una lista de bienes, algo que la mayoría de los países tiene de manera incompleta o simplemente no tiene. Hay países como Singapur, Suecia, Austria y Finlandia con algunas de las más respetables, pero ni siquiera Estados Unidos tiene una verdaderamente buena. Esto conlleva un proceso, donde el solo hecho de aspirar a tener una lista así es bueno en sí mismo, como en el caso de Lituania: te da una idea de toda la riqueza en manos del sector público que podría y debería tener un mejor rendimiento. En algunos casos sería mejor empezar a nivel local y desde ahí progresar.

 

Suponiendo que una nación ya tiene una lista razonable de bienes, el siguiente reto es crear este vehículo único que mencionas, y es aquí donde puede volverse políticamente difícil. Muchos dirían que poner todos los bienes en manos de una sola institución supondría crear una entidad omnipotente que podría regir al Gobierno. ¿Cuál sería tu consejo principal al tratar de crear este vehículo único?

Debemos temer a la fragmentación y a la falta de transparencia más que a un vehículo consolidado. Un vehículo profesional debe poder demostrar el valor de mercado de los bienes que pertenecen al Gobierno y el rendimiento que este puede producir de dichos bienes, permitiéndole comparar ese rendimiento con el del sector privado. Solo esto permitirá un debate sobre qué puede hacerse para minimizar la brecha de rendimiento entre el sector privado y la cartera de inversiones gubernamentales. La mayoría de los gobiernos ha creado una oficina autónoma de deuda pública, consolidando la deuda. ¿Por qué no para los bienes? También tenemos bancos centrales independientes y fondos de pensión, así que ¿por qué no un manejo profesional de nuestros bienes comerciales?

¿Cómo se administraría la consolidación?

Hay una historia que viene de la experiencia sueca. El Gobierno decidió: no debemos privatizar, necesitamos demostrar que podemos administrar la riqueza pública tan bien como el sector privado —o aún mejor—, así que necesitamos consolidar los bienes bajo un vehículo único y reclutar a profesionales que administren la cartera gubernamental de la mejor manera. El mayor punto a favor de la consolidación es que es precisamente la fragmentación en distintos departamentos y agencias lo que crea intereses encontrados, falta de transparencia y el manejo de bienes con objetivos políticos en mente. Con frecuencia esta fragmentación lleva a la corrupción. Al consolidar los bienes, la resistencia principal viene de adentro, mientras que si preguntas al jefe de cada departamento si tiene idea del valor de los bienes a su cargo, es probable que no tenga respuesta, y mucho menos si le preguntas sobre el rendimiento de estos bienes. Lo primero que hizo el Gobierno sueco fue consolidar todos los departamentos o ministerios legales para crear una sola entidad legal. Esto supuso que los bienes pertenecieran ya no a un ministerio o departamento, sino al Gobierno como tal. El segundo paso fue que el primer ministro preguntó a cada aspirante a un ministerio: “¿Quieres ser mi ministro de finanzas, trabajo, defensa, etcétera, sin los bienes?”. Este es el único punto en que el primer ministro tiene influencia sobre los demás ministros; después siempre son negociaciones para tomar decisiones, cada día. Y el tercer paso fue fusionar cinco ministerios en uno, eliminando toda resistencia a la consolidación. O sea que lo principal es tener la voluntad política. La comunicación es importante. Si se sabe que un incremento del uno por ciento en la rentabilidad de los bienes públicos mundiales, solo a nivel federal, significaría un incremento del uno por ciento en el PIB mundial, tendrías que encontrar el número equivalente para tu país y demostrar a la gente cuánto puede ganar con esto.

 

Pero aun así, ¿recomendarías algún tipo de programa piloto a nivel local?

Ese podría ser un enfoque práctico. México tiene una comunidad empresarial fuerte, un buen clima industrial, un sector financiero sólido, y también una sociedad civil activa, así que, a pesar de los retos que el país enfrenta, habría una oportunidad muy atractiva. Introducir este enfoque sin duda cambiaría y desarrollaría los sectores financiero y bancario de manera muy interesante. Permitiría a inversionistas que buscan nuevas oportunidades de inversión entender el riesgo de mercado en México. La transparencia es indispensable. Una vez que los inversionistas extranjeros tengan visibilidad de estos bienes, podrán no solo ayudar al Gobierno a desarrollarlos, sino que también tendrán mejor visibilidad del balance soberano y sus riesgos. No necesitan comprar los bienes; solo tienen que desarrollarlos y tomar parte de ellos, y esto puede ser extremadamente atractivo para clientes como los fondos soberanos, fondos de participación en infraestructura, fondos de cobertura, etcétera. Esto cambiaría sus negocios por completo.

 

¿Esto supondría la privatización? Como sabes, México y otros países han tenido experiencias negativas con la privatización...

Este diálogo entre la propiedad pública y privada lo llamamos en la jerga una “guerra falsa”. Debemos dejar de hablar sobre la propiedad de los bienes públicos y comenzar a hablar de la calidad del manejo de estos bienes. La privatización no es necesaria en lo absoluto para una buena administración; la separación entre la propiedad y la administración sí lo es. Ahora, una vez que has desarrollado un bien hasta su máximo valor, entonces puedes comenzar a pensar en quién es su mejor dueño. El problema es que, incluso en países como el Reino Unido, los bienes públicos han sido privatizados mucho antes de estar bien administrados, y han sido vendidos con descuentos a intereses privados en detrimento del interés público. Primero se administra y se desarrolla un bien, después se decide si existen mejores dueños para tal bien.

 

¿Así que es posible argumentar que lo que tú planteas es la alternativa correcta a deshacerse de los bienes desordenadamente o en una venta de liquidación?

Si se administra correctamente, el rendimiento de una cartera de inversiones gubernamentales podría generar mucho más que una venta de liquidación.

 

Ahora, una vez que se crea este vehículo único, un FPN o un FPU con una administración profesional, independiente del Gobierno pero responsable de incrementar el valor y el rendimiento, ¿se tendrían que crear, dentro de esta empresa, divisiones específicas para cada tipo de bien (petrolero, gasero, forestal, pesquero, etcétera) y replicar el manejo profesional de la empresa en cada una?

Cada segmento debe estar administrado por especialistas, tal como en el sector privado, por empresas inversoras o fondos de capital privado.

 

Muchas empresas públicas tienen sindicatos muy poderosos. ¿Qué debemos hacer con ellos?

La política es el reto principal para este concepto debido al interés privado, así que lo primordial es la separación inicial entre propiedad y administración. Una vez que los bienes están en el fondo soberano, a cierta distancia de influencias políticas de corto plazo, es la fuerza del sistema de Gobierno y de los individuos involucrados la que determinará qué tan bien se puede desarrollar la cartera gubernamental y la relación con el interés privado, incluyendo a los sindicatos. La fuerza de la gobernanza determinará cuánto puede incrementarse la eficiencia y minimizarse la corrupción. La corrupción casi siempre ocurre en la interfaz entre los negocios y el Gobierno, por lo que al separar la propiedad de la administración se puede abordar mejor el problema. Los bancos centrales independientes son un ejemplo exitoso, aun en México.

 

Sí, pero la diferencia entre un banco central y la industria petrolera es que en el primero no tienes a un grupo de trabajadores, agrupados en poderosos sindicatos, dispuestos a organizar manifestaciones masivas...

La belleza de un FPN es que los políticos pueden evitar la responsabilidad y culpabilidad directas como en el caso de Petrobras en Brasil si la separación está claramente institucionalizada en un sistema de Gobierno confiable. Los políticos deben delegar claramente la contabilidad a la administración del FPN. Para que esto ocurra, debemos delegar todas las decisiones administrativas a un equipo de profesionales responsable ante el Congreso y el Gobierno de brindar un rendimiento profesional a la cartera, de ayudar a financiar inversiones de infraestructura, al sector salud o al sistema de pensiones. Con un propósito transparente para estos bienes, podemos acordar si esto sería o no bueno para el país. De esta forma es más fácil aceptar el FPN para racionalizar a las compañías y volverlas más competitivas. La crítica hacia este propósito de transparencia puede así dirigirse directo al FPN, de manera que el Gobierno y sus contribuyentes puedan tener una causa común. El desempeño es responsabilidad de los administradores, la regulación es responsabilidad del Gobierno, como con cualquier empresa del sector privado.

 

¿De dónde deben venir estos administradores y cuál debe ser su perfil?

Naturalmente el reclutamiento debe estar basado en méritos, y entre más profesional sea, mejor. El perfil de los miembros del consejo dependerá del perfil de los bienes mismos. Por ejemplo, en Grecia la mayoría de la riqueza está en bienes raíces, pero en otros países puede estar en petróleo, bosques, agricultura, etcétera. También depende de en qué punto de su ciclo vital se encuentra una empresa —madura, en desarrollo, etcétera. Por ejemplo, con el petróleo, ¿México se encuentra en la fase de desarrollo, o el sector está maduro y posiblemente en declive? El país tiene una cartera muy diversa de bienes en manos del sector público, en distintos niveles del Gobierno, por lo que se debe evaluar la importancia relativa de cada tipo y decidir cuáles son los mejores perfiles.

 

¿Debe haber funcionarios públicos en el consejo?

No, a menos que estén capacitados. Si están capacitados, deben ser empleados por el sector privado, perdiendo los beneficios del público. Los administradores deben concentrarse en generar más valor, por lo que es poco probable que los políticos quieran estar ahí.

 

¿Debe haber representantes de sindicatos?

Las reestructuraciones que se hicieron en Suecia, que fueron importantes, no podrían haberse hecho sin los sindicatos. La experiencia en general en países escandinavos, y también en Alemania, es excelente, pero tal vez eso sea difícil de transportar a otras culturas políticas y contextos legales.

 

¿Cuáles serían los motivos para despedir a un presidente de consejo?

Como en cualquier compañía comercial, el no cumplir con los objetivos empresariales establecidos por el Gobierno. Con una transparencia de clase mundial, toda la población se sentirá involucrada. Si te fijas en los reportes de cada país, en Lituania por ejemplo, son muy fáciles de entender, de manera que se puede dar a la gente una idea de si los objetivos se están cumpliendo o no, si las compensaciones de los ejecutivos son excesivas o si se está incurriendo en corrupción. Al final será un reflejo de la situación del país: si este tiene una fuerte sociedad civil y si los medios de comunicación funcionan o no. El liderazgo político debe dejar claro que los miembros del consejo son responsables. Si fallan, el Gobierno se aliará con la gente para exigir resultados. Esa es una de las mayores ventajas del FPN: los políticos pueden dejar de administrar activos y dedicarse a cultivar el bien común.

 

¿Qué hay de la regulación? ¿Debe haber diferencias en la regulación de empresas públicas y privadas?

La regulación debe ser la misma para todas las compañías, independientemente de la propiedad; este es uno de los pilares de toda la idea. Así el Gobierno puede ser imparcial y exigir resultados del FPN.

 

De modo que, claramente, esta idea no solo afectaría de manera positiva el desempeño económico, sino también el proceso democrático...

Exacto. Cuando la gente ve con transparencia los bienes que tiene, cuál es su valor y cómo están administrados, y cuando sabe que el Gobierno regula y supervisa su desempeño con el bien común en mente, la calidad de la democracia mejora. La confianza de la gente en su Gobierno mejorará también. Será más fácil notar cómo un buen manejo de los bienes públicos tiene un efecto positivo en los presupuestos de salud, educación, infraestructura, etcétera, y será más difícil que el dinero caiga en manos corruptas.  

 

Traducción del inglés de Julián Segura

 

1    Palgrave Macmillan, London, 2015.

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GUILLERMO MÁYNEZ GIL es maestro en Estudios Internacionales por la Universidad Johns Hopkins y director senior de Asuntos Públicos en Llorente y Cuenca.

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