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Línea de bienestar: Políticas que contribuyen a la pobreza  

Acción Ciudadana Frente a la Pobreza* | 01.10.2015
Para hablar del mayor problema de México hemos creado, en colaboración con Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, esta nueva columna.

©iStockphoto.com/incognitaLa medición de la pobreza en México para 2014, recientemente dada a conocer por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), obliga al Gobierno federal a repensar la estrategia de atención a este problema. La población con ingreso inferior a la línea de bienestar, es decir, quienes no pueden adquirir los satisfactores más básicos, se ha incrementado a 63.8 millones de personas. Es más de la mitad de la población (53.3%). Son 3.2 millones de personas más que hace dos años.

Aunque la medición oficial es multidimensional y considera, además de la variable de ingresos, otras seis carencias sociales, resulta claro que el factor central de incremento (y de la permanencia) de la pobreza es la falta de ingresos.

El debate público necesita enfocarse en esa dimensión. Resulta equivocado “juzgar” por estos malos resultados a los programas sociales. Estos se enfocan, en realidad, en las dimensiones de carencia o en otros factores de rezago social. Y no es que todos funcionen bien, al contrario, pero es importante clarificar que no atacan el factor central.

México carece de una estrategia de política económica para la reducción de la pobreza. Sin una estrategia integral con un fuerte componente de políticas económicas seguiremos viendo cifras desoladoras de permanencia de la pobreza en los años por venir. Llevamos décadas esperando que el crecimiento económico reduzca los niveles de pobreza y esto no sucede. En el presupuesto público hay subsidios y programas de fomento económico que no funcionan para reducir la pobreza y que, sin embargo, cuentan con más presupuesto incluso que programas dirigidos a la población más pobre, como Prospera y el Seguro Popular.

Desde Acción Ciudadana Frente a la Pobreza proponemos empezar a plantear el debate en otros términos: ¿Qué tipo de crecimiento puede reducir la pobreza, es decir, en qué consiste el crecimiento económico incluyente? ¿Se pueden invertir los términos, o sea, puede la reducción de la pobreza contribuir al crecimiento económico? ¿Es necesario reducir la desigualdad para lograr reducciones de pobreza significativas y sostenibles?

Lo más relevante de este debate es empezar a tomar medidas. Aunque las respuestas específicas a estas preguntas requieran un mayor análisis y discusión de opciones, parece haber un consenso amplio sobre lo que no funciona. Así pues, un buen primer paso sería dejar de hacer lo que ya sabemos que no funciona: subsidios regresivos, privilegios fiscales, opacidad y espacios para la corrupción con el gasto público, pulverización de programas y proyectos paternalistas o clientelares. Hay que cambiar cuanto antes estos factores de permanencia e incremento de la pobreza que obstaculizan la movilidad social. La discusión y aprobación del Paquete Económico 2016 y, muy en especial, el Presupuesto “Base Cero” son una oportunidad para empezar ya.

 

Una década de pérdidas en los ingresos de los más pobres

De 2004 a 2014, los ingresos promedio de toda la población se redujeron en 3.3%. Las mayores reducciones se presentan en los deciles de menor ingreso. En el decil I la reducción fue de 14.6% en estos 10 años (ver Cuadro 1). Si bien se ha difundido una recuperación del ingreso en los deciles más bajos de la distribución, particularmente en el I, que registró un incremento de 9.1%, entre 2012 y 2014 la recuperación aún se encontraba muy lejos del nivel observado una década atrás. En términos reales el ingreso per cápita se encuentra 78 pesos por debajo del ingreso observado en el año 2004.

CUADRO 1

Si analizamos la composición de los ingresos de la población podemos entender el papel que juegan el trabajo y las transferencias públicas en las formas de subsistencia de quienes viven en pobreza. También podemos saber qué tan bien desempeña el Estado su papel de distribuidor del ingreso mediante las políticas y programas públicos.

En 2014 la proporción de los ingresos derivados de transferencias públicas representaron 30.5% de los ingresos del decil I (ver la Gráfica).1 Este porcentaje es muy significativo; incluso en los deciles II y III el ingreso asociado a las transferencias públicas es relevante, con un monto muy similar al del primer decil (ver el Cuadro 2), aunque menor en términos relativos, como porcentaje del ingreso total (ver la Gráfica).

CUADRO 2

GRAFICA

 

Si se compara el monto de las transferencias con el valor de la línea de bienestar mínimo, vemos que las transferencias públicas aportan una cantidad de ingresos suficiente para que el ingreso promedio del tercer decil se ubique por encima de la línea de bienestar mínimo tanto del medio rural como del urbano. Por lo tanto, si estas transferencias no existieran, aumentaría significativamente la pobreza extrema medida por ingresos, al grado de que, en promedio, el decil III caería en esta condición.2

Pero no todos los programas de transferencias públicas desempeñan un buen papel en la redistribución del ingreso entre la población. La focalización y los criterios de asignación de recursos adecuados determinan la forma en que los programas inciden en la disponibilidad de ingresos de la población más pobre.

Debido a la existencia de subsidios regresivos, el decil con mayor ingreso (el X) recibe 0.5% de sus ingresos de transferencias gubernamentales (ver la Gráfica). Pareciera que no es mucho, pero hablando en plata esto significa que el decil X recibe 65 pesos mensuales per cápita, una cantidad equivalente a 46.5% de lo que recibe el decil I, que son 139 pesos (ver el Cuadro 2).

Aún más, si se comparan las transferencias que recibe el decil X con las del decil V, que es el más alto entre la población que se ubica en situación de pobreza de ingresos por debajo de la línea de bienestar, la relación se eleva a 63.3%. Esto significa que por cada peso del presupuesto público que llega a la población que se ubica justo por debajo de la línea de pobreza de bienestar, se “escapan” 60 centavos hacia quienes no necesitan de los apoyos gubernamentales. Una ineficiencia muy costosa.

En un país tan desigual como México y con los niveles de pobreza tan altos que tenemos, resulta un desperdicio permitir que el gasto público esté orientado hacia los deciles de población de mayores recursos. Primero porque significa una pérdida de oportunidades para los que más necesitan de los apoyos gubernamentales. Segundo, porque es obligación del Estado mexicano utilizar las políticas públicas para garantizar el ejercicio de los derechos sociales a la población más desprotegida.

Pero la historia no está completa si no sabemos de dónde vienen las pérdidas y las ganancias en los ingresos. En los últimos dos años los ingresos de los dos primeros deciles se incrementaron en 9.1 y 2.6%, respectivamente; el tercer decil permaneció prácticamente sin cambios, con 0.1%, y en el resto de la distribución del ingreso se observaron reducciones, a excepción del decil X, que registró un incremento de 3.2% (ver el Cuadro 1).

Entre 2012 y 2014 el incremento de los ingresos en los tres primeros deciles se debió básicamente a un aumento de las transferencias públicas y, en menor medida, del ingreso no monetario dentro del rubro de otros ingresos, es decir, del autoconsumo. De hecho, las transferencias públicas se incrementaron en los deciles I al VII, con cambios que oscilan entre los 6 y los 20 pesos per cápita al mes (ver el Cuadro 3).

CUADRO3

Aunque las transferencias públicas dirigidas a los deciles VIII y X presentaron disminuciones, la ganancia potencial en eficiencia se anuló por un incremento muy sustantivo de los recursos provenientes de transferencias del Gobierno de 27% en el decil IX. Es decir, en el resultado final los programas continuaron desperdiciando recursos públicos que fueron a dar a los deciles más altos de la distribución de ingresos.

En el decil X el incremento proviene del rubro de otros ingresos, que aumentaron 14.2%, y dentro de ese rubro hubo un crecimiento de 60.5% en los ingresos provenientes de rentas.

Si las transferencias públicas no se modificaron sustancialmente ni lograron reducciones en la pobreza, resulta igual o más preocupante el hecho de que los ingresos laborales continúen perdiendo su poder adquisitivo. Salvo en el decil I, en donde se observó un crecimiento de 7.6% en los ingresos laborales, en todos los demás deciles se registraron pérdidas. Esto significa que los entornos social y económico no han sido capaces de generar condiciones para mejorar los ingresos laborales, lo que limita las posibilidades de reducir la pobreza y la desigualdad en forma sostenible.

 

Políticas que no funcionan

El problema de la pobreza es complejo y la solución no es sencilla. Tampoco hay soluciones mágicas o vías rápidas. Lo que parece claro es que seguir haciendo lo mismo no va a dar resultado. La dinámica del crecimiento económico no es suficiente y, por supuesto, las soluciones populistas o estatistas tampoco lo son. Entonces, ¿qué debe cambiar?

Por lo pronto, hay que dejar de hacer lo que obviamente no funciona. Hay que usar la evidencia disponible y tomar decisiones tajantes. Nos proponemos colocar bajo la lupa del escrutinio público y la exigencia ciudadana cinco “paquetes” de políticas que contribuyen a la permanencia de la pobreza de manera directa.

Los gastos fiscales y los subsidios regresivos constituyen la raíz de la incapacidad redistributiva del Estado mexicano. La opacidad y la pulverización de programas están en la base de la falta de efectividad de políticas destinadas a generar ingreso o a garantizar derechos sociales. La contención de los salarios contribuye directamente a la permanencia de la pobreza y la inmovilidad social.

 

1. El “boquete fiscal”

 

El Presupuesto de Gastos Fiscales 2015 es de más de 500 mil millones de pesos.3 Es decir, montos que se deducen de los ingresos y que no forman parte del Presupuesto de Egresos, sino que dejan de ingresar a las arcas de la federación o se erogan como devoluciones a los contribuyentes. Hay poca información y un escrutinio mínimo de esta “bolsa” que representa más de medio billón de pesos. Esto es 13.6% del total del presupuesto programable de 2015. Un monto mucho mayor que el total del recorte previsto al Presupuesto “Base Cero” de 2016.

Los “gastos fiscales” incluyen medidas muy diversas, entre las cuales algunas seguramente son muy positivas, como el subsidio del isr y del imss para trabajadores y empresas que se formalizan. Sin embargo, también incluyen otras que son más cuestionables, como la devolución del iva a grandes empresas, y otras totalmente discrecionales y opacas, como la condonación de impuestos.

 

2. Los subsidios regresivos

 

El problema por el lado del gasto también es evidente. De acuerdo con los parámetros internacionales, el gasto público es insuficiente, pero también le falta efectividad y eficiencia. Resulta muy difícil promover mayor recaudación si no se garantiza que los recursos serán bien utilizados y tendrán un claro beneficio social. Es poco y se gasta mal.

Uno de los factores de la falta de efectividad es el carácter regresivo de una parte de los subsidios y transferencias del Gobierno a los particulares. Los subsidios energéticos son regresivos, y entre los programas más desfavorables están los de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa).

 

3. La “caja negra” del gasto y los “moches”

 

Otro segmento del gasto ni siquiera cuenta con elementos para saber a dónde va a dar, si produce resultados o si empeora la situación, pues no cuenta con reglas de operación o lineamientos claros y disponibles públicamente.

Los fondos del Ramo 23 son los más oscuros; en 2015 representan más de 127 mil millones de pesos. La falta de transparencia en este Ramo y en otros similares no solo hace imposible determinar la efectividad y la eficiencia del gasto, sino que también abre espacios para el clientelismo y perpetúa la corrupción. Si no sabemos a quién se entregan los recursos, qué resultados tienen los programas y con qué reglas se distribuyen, es imposible definir todo esto.

 

4. La pulverización de programas

 

En México se han multiplicado por miles los programas públicos que atomizan el gasto, no logran resultados y fomentan un círculo vicioso de malas prácticas. De acuerdo con el Coneval hay registrados 5 mil 904 programas y acciones de los gobiernos estatales, municipales y federal. Tan solo en materia de inclusión económica, es decir, apoyo a programas productivos, emprendimientos y empleabilidad, hay 48 programas federales dispersos e inconexos con un presupuesto de 120 mil millones de pesos.

 

5. La contención salarial

 

Desde los años setenta el salario mínimo ha venido perdiendo poder adquisitivo; en términos reales, el de la actualidad representa solo el 27% del de 1977. Esta caída del poder adquisitivo del salario mínimo es una violación al segundo párrafo de la fracción IV del apartado A del artículo 123 constitucional.

La caída real del salario tiene implicaciones en la capacidad de las personas para adquirir bienes y servicios. La baja en los salarios reales impacta directamente al mercado interno, pues la población no tiene recursos para comprar lo que se produce y, por otra parte, no encuentra mercados para los bienes y servicios que necesita vender. En Brasil, el incremento de la productividad social, acompañado de un aumento salarial real, dio lugar a un mercado interno más fortalecido.

 

Tres exigencias para iniciar el cambio

La Acción Ciudadana Frente a la Pobreza propone cambios inmediatos a considerar en el Paquete Económico 2016: (1) fortalecimiento de mecanismos de control ciudadano y rendición de cuentas de ramos y partidas específicas; (2) reestructuración y reasignación de recursos a programas productivos y aumento real al salario mínimo; (3) garantía de acceso efectivo a la salud.

A mediano plazo se requiere un proceso de construcción de acuerdos desde la sociedad, para lograr cambios de mayor calado y gran impacto. Es momento de exigir cambios de fondo. Todos pueden participar; el primer paso es registrarse en www.frentealapobreza.mx. 

 

Consulte las notas de este texto en la versión electrónica .

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Acción Ciudadana Frente a la Pobreza es una iniciativa de la sociedad civil organizada para impulsar acciones efectivas contra la pobreza y la desigualdad.

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