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Línea de bienestar: El gasto público frente a la pobreza y la desigualdad

Acción Ciudadana Frente a la Pobreza* | 01.11.2015
La asignación de partidas opacas, el uso ilegal de recursos, la falta de rendición de cuentas y el gasto altísimo en burocracia, entre otras graves prácticas, se traducen en un gasto social insuficiente e ineficaz. La discusión del paquete económico de 2016 es una buena oportunidad para remediar al menos algunos de estos problemas.

©iStockphoto.com/JJPan

La discusión y aprobación del presupuesto representa una oportunidad para lograr cambios de fondo que obtengan mejores resultados frente a la pobreza y la desigualdad. Las dificultades económicas y el recorte en los ingresos y gastos del “presupuesto base cero” abren esta posibilidad. Nuestro análisis busca responder tres preguntas sobre el presupuesto para 2016:

¿Se mejoran los mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y vigilancia ciudadana para evitar la desviación de los recursos?

¿Se reducen los subsidios regresivos y se fortalecen los apoyos productivos y de inclusión económica para quienes viven en pobreza?

¿Se avanza en el enfoque de derechos en las políticas sociales?

 

La respuesta, en síntesis, es que si bien hay algunas leves mejoras, estas aún son insuficientes. Además, no es seguro que lleguen a buen término en su aplicación. Algunos cambios se prestan a la simulación. Por lo tanto, es necesario amplificar la exigencia y la capacidad de propuesta desde la sociedad para lograr cambios durante la discusión y aprobación del paquete económico 2016.

 

La responsabilidad de la Cámara de Diputados

 

El 8 de septiembre se inició el proceso para la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio 2016 con la entrega del proyecto elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) al Congreso de la Unión. El PEF establece los montos del gasto público, así como normas específicas de su ejercicio. Las 500 diputadas y diputados que asumieron su cargo el pasado 1 de septiembre deberán aprobarlo a más tardar el 15 de noviembre.

Los nuevos datos de pobreza, ingresos y desigualdad exigen tomar medidas urgentes. Se cumple una década de la expedición de la Ley General de Desarrollo Social y hay evaluaciones que nos dicen una y otra vez que hay cosas que no funcionan.

Para abonar a la discusión, Acción Ciudadana Frente a la Pobreza presenta un análisis del Presupuesto 2016 con base en las exigencias de mecanismos de vigilancia y transparencia, y de reestructuración de programas productivos y acceso efectivo a la salud. Al final se incluirán propuestas específicas para el PEF.

 

Se mantiene la opacidad

 

La falta de información y transparencia es el primer obstáculo a vencer y se puede corregir en el Decreto del PEF sin necesidad de mayores recursos. Por ejemplo, aunque hay una reducción en el Ramo 23, se mantienen tanto los espacios de opacidad como las partidas para los “moches”. En los ramos generales del presupuesto, como el 23 y el 33, organizaciones como México Evalúa han señalado la falta de rendición de cuentas y la necesidad de transparentar el uso de los recursos.1

A pesar de que se ha logrado un avance con el reporte de gasto, la Plataforma de Transparencia de Proyectos de Inversión en Entidades Federativas y Municipios financiados con fondos del Ramo General 23 solamente presenta información de una parte de ese ramo.2 Quedaron fuera de esta plataforma 19 mil millones de pesos canalizados a los gobiernos locales, esto es, cerca del 15% del presupuesto aprobado para este ramo en 2014.

Aunque en el proyecto de presupuesto 2016 el Ramo 23 se reduce, hay un incremento de 25.2 mil millones de pesos en el Ramo 33, que pasa de 591.4 a 616.5 mil millones de pesos. El Ramo 33 es de aportaciones; se trata de fondos ejecutados por los gobiernos estatales y municipales. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) ha detectado un inventario de 5 mil 904 programas y acciones de desarrollo social. La regulación y monitoreo de todas estas acciones es indispensable para mejorar el ejercicio del gasto e incrementar el potencial de sus resultados.

 

Se mantiene la dispersión programática

 

La dispersión de programas redundantes que, de forma inercial, se aprueban cada año debe detenerse. La proliferación de programas o “programitis” implica gastos de operación elevados y favorece la opacidad, la corrupción y el dispendio. Muchos tienen un sesgo clientelista y un enfoque paternalista.

Entre las partidas de gasto para fomentar el desarrollo económico y generar ingresos en zonas y hogares en pobreza, la reorganización es claramente insuficiente. Se mantiene la dispersión en 39 programas destinados a inclusión económica. Por un lado se fusionan programas y por otro se reabren partidas que apenas hace un año se habían fusionado.

En el presupuesto 2015 hay 47 programas cuyo objetivo es la inclusión económica. En el proyecto del PEF se fusionan algunos de estos; quedan 39, con una reducción de presupuesto de 126.8 a 122 mil millones de pesos. Aunque hay una ligera mejora, se mantiene la dispersión. Estos 39 programas son ejecutados por ocho dependencias y un organismo no sectorizado: la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). La mayoría de estos programas y recursos está en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) (ver la Gráfica 1).

 

Ninguno de estos programas tiene un alcance relevante que permita cubrir una parte sustantiva de la población en pobreza; en varios de ellos, el enfoque productivo es poco efectivo y la filtración hacia personas de mayores recursos es alta.

De acuerdo con el Índice de Desempeño de Programas Públicos Federales (Indep 2015) que elabora Gestión Social y Cooperación (Gesoc, A. C.), la mayoría de estos 39 programas no tiene un desempeño adecuado; son parte de la dispersión programática o de cajas negras, o simplemente no cuentan con información para medir su efectividad (ver la Gráfica 2).

 

La dispersión eleva los costos operativos. Para 2016 se prevé destinar más de 80 mil millones de pesos a estos costos burocráticos. El 27.3% del gasto corriente, asignado a las dependencias y organismos a cargo de ejecutar los programas con potencial para la inclusión económica, se destina a pagos de personal (salarios y honorarios) y a gastos administrativos (insumos, oficinas, servicios).3

 

La falta de efectividad de los recursos para el campo

Dado que un segmento importante de la población en pobreza participa en el sector primario de la economía, la Sagarpa debería ser la dependencia con los mecanismos más progresivos de ejercicio del gasto, para así llegar al sector más pobre y contar con las mejores evaluaciones y esquemas de transparencia y rendición de cuentas. Y sin embargo, uno de sus proyectos más cuantiosos, el Programa de Fomento a la Agricultura (Proagro, antes Procampo), es claramente regresivo. Un hogar en el decil de ingresos más alto recibe casi el doble de apoyos en transferencias de Proagro que uno en el decil V.

Para otros programas de la Sagarpa ni siquiera se cuenta con datos básicos sobre la cantidad de recursos que llegan a la población más pobre. Tal es el caso del Programa de Fomento Ganadero, el Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola y el Programa de Comercialización y Desarrollo de Mercados, que comprenden en conjunto un presupuesto equivalente a casi el doble del de Proagro. El Coneval propuso la fusión de los tres programas, que cuentan juntos con más de 39 mil millones de pesos. La finalidad es reducir la dispersión y mejorar las estrategias de apoyo. Sin embargo, esta propuesta no se consideró en el proyecto de presupuesto 2016.

No solo es necesario atender estas recomendaciones; también se tienen que prever las medidas que garanticen su aplicación progresiva. Aunque en el proyecto de presupuesto se reducen los montos en los subsidios agrícolas en programas regresivos, al pasar de 73 a 63.9 mil millones de pesos, hay que garantizar su aplicación “hacia arriba”.

En el Decreto del PEF se requiere establecer que el recorte no sea parejo. Se deben reducir los subsidios para las personas de mayores recursos y aumentar, en la medida de lo posible, los que son para pequeños productores y personas con ingreso inferior a la línea de bienestar (en pobreza por ingresos). Si no hay un mandato claro en el PEF, la Sagarpa podría aplicar un recorte general a los subsidios en lugar de uno a los grandes terratenientes, o incluso podría aumentar la desigualdad y regresión de estos subsidios.

 

El impulso al sector social de la economía

Una opción frente a la pobreza es la economía social. El principal mecanismo para el impulso de las empresas sociales formadas por pequeños productores y personas en pobreza es el Programa de Fomento a la Economía Social. En 2014, benefició a 6 mil 476 organismos del sector social. En el proyecto de presupuesto para 2016 se le asigna un incremento de 534 millones de pesos respecto al año 2015. Un incremento bastante reducido si se considera que su universo potencial de atención es de al menos 61 mil organismos4 y que la supervivencia de proyectos, de acuerdo con el Sistema de Evaluación del Desempeño que coordina la SHCP, es de alrededor de 70 por ciento.5 En realidad, el incremento es únicamente la suma de los recursos que se destinaban al Programa Opciones Productivas de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), que ahora quedaría fusionado con el Instituto Nacional de la Economía Social (Inaes).

Esta fusión es posible porque el proyecto de presupuesto propone la resectorización del Inaes, que pasa de la Secretaría de Economía a Sedesol. El éxito de esta medida va a depender de las decisiones que se tomen para hacer este mecanismo progresivo y eficaz. Deben garantizarse las mejores estrategias para que los apoyos se destinen a quienes viven en pobreza y se rompan el clientelismo y la inercia de los subsidios que no generan inversión y rentabilidad.

El Paquete Económico enviado por la SHCP al Congreso incluye la reforma a la Ley de la Economía Social y Solidaria, para posibilitar la sectorización del Inaes a Sedesol. Esta reforma debería incluir también la creación de una Junta de Gobierno con participación ciudadana y la aprobación de fondos de inversión de capital de riesgo y otros instrumentos efectivos de inversión.

Acción Ciudadana Frente a la Pobreza propone incluir en el Decreto de Presupuesto de Egresos 2016 la creación de un sistema de rendición de cuentas del Inaes que abone la incorporación de las mejores prácticas internacionales y recomendaciones de los estudios nacionales, el adecuado direccionamiento de los subsidios, la absorción de recursos de otros programas que duplican apoyos, la formación de cadenas productivas, la integralidad de la estrategia y la creación de un sistema de monitoreo y evaluación rigurosos.

 

El acceso a la salud aún está lejos de alcanzar la cobertura universal

Según datos de la medición oficial de la pobreza del Coneval, el 38.4% de la población carecía de acceso a la salud en 2008. Aunque se ha avanzado en la cobertura, seis años después, en la reciente medición para 2014, el déficit es de 18.2%. Es decir que todavía hay 21 millones de mexicanas y mexicanos que no tienen acceso a servicios de salud.

El proyecto de presupuesto contempla un incremento de 648 millones de pesos adicionales al Seguro Popular. Este incremento es claramente insuficiente; significa que durante otro año más se seguirá sin cumplir al 100% la cobertura de salud. La cobertura total debió lograrse desde 2010, según el artículo octavo transitorio de la Ley General de Salud, publicada el 15 de mayo de 2003 en el Diario Oficial de la Federación.

Además, está claro que la afiliación a los servicios no garantiza el acceso efectivo. Está demostrado que hay graves problemas de acceso a la atención médica, en especial en el surtimiento completo de las recetas médicas, los tratamientos complejos y las cirugías. El gasto de bolsillo permanece para todos los estratos de ingreso y hay un incremento evidente de consultorios adyacentes a farmacias, lo que refleja la dificultad de acceso ágil a servicios de consulta externa. Para construir un sistema integrado, no segmentado, se necesita garantizar el acceso efectivo. En este campo hay muchos aspectos por atender que pueden ser mandatados en el Decreto del PEF.

Por una parte, se debe exigir a la Secretaría de Salud un plan multianual para lograr la cobertura universal de salud a más tardar en 2018. Asimismo, se requiere un plan multianual de al menos 10 años para avanzar de manera gradual y obligatoria en la cobertura de tratamientos y padecimientos por parte del Seguro Popular, con base en previsiones financieras sostenibles. Para 2016, el Decreto del PEF debe incluir (en el artículo 34, que regula el funcionamiento del Sistema de Protección Social en Salud o Seguro Popular) las siguientes disposiciones:

Transparentar el uso de recursos y su trazabilidad, desde las transferencias a las tesorerías estatales hasta su aplicación en las unidades de salud;

Establecer un sistema de indicadores, de uso obligatorio, que permita medir variables de acceso efectivo a la salud, con un desglose a nivel unidad de salud accesible en datos abiertos;

Realizar evaluaciones de acceso efectivo que consideren como universo muestral al conjunto de afiliados a cada uno de los sistemas, y no únicamente a los egresados de los servicios;

Establecer una auténtica contraloría social y conectar al Aval Ciudadano con una instancia real de participación ciudadana;

Generar un mecanismo ágil y directo para exigir la atención conforme a la normatividad vigente, con participación ciudadana (incluyendo el Aval Ciudadano reformado).

 

Las otras propuestas de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza

 

Las tres medidas que Acción Ciudadana exige que se incluyan en el Presupuesto y el Paquete Económico 2016 son:

1. Fortalecer los mecanismos de vigilancia ciudadana y rendición de cuentas para evitar corrupción, discrecionalidad y clientelismo;

2. Reestructurar los programas productivos con el fin de que mejoren los ingresos de la población que vive en pobreza, y promover el incremento real al salario mínimo y la recuperación salarial gradual, y

3. Garantizar el acceso efectivo a la salud.

Además de las propuestas ya mencionadas en las secciones anteriores, para lograr estas exigencias proponemos incluir en el Decreto del Presupuesto las siguientes disposiciones:

 

1. Padrón único

Debemos avanzar en la creación de un padrón único de beneficiarios como vía transparente y obligatoria de acceso a subsidios y apoyos directos para el desarrollo económico y social en los tres órdenes de Gobierno, y que permita evitar la proliferación y pulverización de programas y eliminar el clientelismo y el paternalismo.

El padrón único es un mandato en la Ley General de Desarrollo Social que aún no se cumple. Desafortunadamente la Secretaría de la Función Pública —hoy en agonía— asumió esta tarea que, evidentemente, no le corresponde, y ha ejercido recursos con un enfoque limitado y nula efectividad para garantizar transparencia y acceso ágil.

El artículo 25 del Proyecto de Decreto del PEF 2016 mantiene cada año los mismos lineamientos que no han sido efectivos. Se centra en buscar “confrontas”, para evitar duplicidad, y tibias medidas de “complementariedad”.

Un padrón único, de acuerdo con la experiencia internacional, es un registro de población con datos de localización y características demográficas y socioeconómicas de los hogares que permite asignar de manera ordenada, transparente y ágil los apoyos y subsidios previstos en las leyes y programas públicos. Es la “puerta de entrada”, la vía de acceso obligatoria y única para acceder a apoyos. Permite priorizar, planear y cerrar brechas de cobertura, así como dar seguimiento y atención diferenciada durante el ciclo de vida a las distintas condiciones de las personas.

Nuestro país cuenta con los medios tecnológicos y administrativos y con la información necesaria para construir este padrón. Dicho instrumento permitiría mucha mayor eficacia e incluso identificar la población potencial para cada uno de los programas, y evitaría la dispersión y el dispendio.

El artículo 25 del PEF 2016 puede incluir el mandato de avanzar en la creación del padrón único. Con ese mandato, el Congreso podría reformar la Ley General de Desarrollo Social para normar la integración, administración, uso y obligatoriedad de este padrón. Sería muy importante que una entidad con autonomía técnica y operativa estuviera a cargo y que contara con participación ciudadana en su Junta de Gobierno.

 

2. Datos abiertos

Es necesario, asimismo, que las dependencias estén obligadas a hacer pública la información de los programas en formato de datos abiertos, como parte de las responsabilidades de los programas sujetos a reglas de operación. Esta obligación se puede incluir en el artículo 26, fracción II.

Es indispensable contar con este tipo de información porque, de otra forma, no es factible realizar análisis nacionales, estatales, municipales y por localidad sobre las coberturas de atención o la transferencia de recursos, en relación con indicadores sociales y económicos, así como respecto a las tendencias en la pobreza y la desigualdad.

Un sistema de datos abiertos es la base para la construcción de un sistema nacional de información útil para la planeación y el monitoreo de las políticas, además de que garantiza el criterio de máxima apertura y facilita el control de los recursos.

No se puede dejar la apertura de la información al arbitrio y discrecionalidad de las dependencias del Ejecutivo, que lo hacen solo de manera gradual e incompleta. Las obligaciones de transparencia previstas en la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental posibilitan un avance sustantivo, así como los compromisos de México en su participación en la Alianza por el Gobierno Abierto. Evitar la simulación y la dosificación es muy importante. El Gobierno funciona internamente con datos abiertos, por lo que abrir el acceso debe ser un mandato del PEF para los programas prioritarios.

 

3. Contraloría social

Se trata de fortalecer la contraloría social como vía para dar voz a la ciudadanía sobre los asuntos que nos afectan directamente, para mejorar la calidad de los servicios, el acceso a los programas públicos o la vigilancia de obras públicas.

Una contraloría renovada debe construirse sobre el cumplimiento de obligaciones de máxima transparencia, contar con un mecanismo para la canalización de la queja y denuncia de la ciudadanía, y tener la atención de las autoridades. Para que esto suceda, la contraloría social debe estar sustentada en un marco de derechos sociales exigibles previstos en la reforma al artículo 112 de la Constitución, y tiene que quedar conectada al Comité de Participación Ciudadana. Esta disposición se puede incluir también en el artículo 25 del Decreto del PEF.

 

Llamado a la acción

El Congreso cuenta con las atribuciones para corregir el rumbo con base en argumentos sustentados y la evidencia disponible. Si se quieren impulsar estos cambios, es necesario que la ciudadanía proponga y exija.

Necesitamos un verdadero presupuesto “base cero” y un paquete económico 2016 que permitan eliminar lo que no sirve y reforzar lo que debe mejorarse. Además, México requiere un nuevo contrato social que lleve a los cambios de fondo que se precisan frente a la pobreza y la desigualdad, un acuerdo plural y amplio sobre nuevas políticas económicas y sociales. Es indispensable una reforma a las políticas fiscal, laboral, salarial, de seguridad social, de salud, educación y desarrollo social. Esa es la tarea posterior.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible recientemente acordados en el seno de las Naciones Unidas solo pueden lograrse con una transformación profunda de las formas de hacer e implantar las políticas. Vamos por nuevas políticas económicas y sociales.6 

 

 

[1] http://mexicoevalua.org/2014/10/por-un-presupuesto-realista-y-sostenible-5-puntos-de-atencion-urgente/

[2] www.transparenciapresupuestaria.gob.mx

[3] Corresponde al gasto en servicios personales y gastos de operación reportado en “Programas presupuestarios en clasificación económica”, del Proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.

[4] Universidad Iberoamericana Puebla, Diagnóstico del Programa de Fomento a la Economía Social, 2013.

[5] Matrices de indicadores para los resultados de 2013 y 2014.

[6] Para mayor información puede consultar www.frentealapobreza.mx.

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ACCIÓN CIUDADANA FRENTE A LA POBREZA es una iniciativa de la sociedad civil organizada para impulsar acciones efectivas contra la pobreza y la desigualdad .

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