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Presión social e instituciones sólidas, claves contra la corrupción  

Entrevista con Marco Fernández  

Gerardo Ochoa Sandy | 01.12.2015
Marco Fernández, profesor de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, investigador asociado de México Evalúa y fellow en el Mexico Institute del Woodrow Wilson International Center for Scholars, subraya las principales problemáticas que encara la lucha contra la corrupción en México; explica que ese cáncer no es una “cuestión cultural”, sino consecuencia de la debilidad institucional; destaca que hace falta la “presión social doméstica” que envíe un mensaje claro de rechazo a la clase política, y llama la atención sobre algunas experiencias internacionales que han permitido avances en la materia. GOS

©iStockphoto.com/Booblgum

Gerardo Ochoa Sandy: ¿Cuándo inició tu interés por los temas de transparencia y corrupción?

Marco Fernández: Inició cuando trabajaba de tiempo completo en el Instituto del Banco Mundial, en 2012, preparando un curso de transparencia presupuestaria. Uno de los casos a analizar fue el mexicano. Como parte de la investigación, el Banco me envió a México y realicé una serie de entrevistas a distintos actores involucrados: legisladores, funcionarios de la Secretaría de Hacienda, académicos, colegas de la sociedad civil, integrantes de la Auditoría Superior de la Federación y miembros del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), entre otros. La intención era entender cuáles eran los desafíos para avanzar en la materia. El antecedente es mi tesis doctoral, de 2009, que se ocupa de los determinantes políticos en la distribución del gasto en educación, lo que me permitió darme cuenta de problemas sustantivos de corrupción en el uso de las partidas presupuestales en el sector. Eso amplió mi interés hacia los temas de economía política, rendición de cuentas, transparencia y corrupción. De tal manera que, cuando comenzó la discusión en 2013 de las distintas iniciativas en materia constitucional por parte de los partidos políticos para crear lo que llamaron la “comisión anticorrupción”, inicié un análisis puntual de las propuestas legislativas para señalar, desde una perspectiva comparada, cuáles eran las partes fuertes y cuáles tenían que mejorar. Mediante un diálogo muy productivo entre diversos colegas de la Red por la Rendición de Cuentas, Transparencia Mexicana, Fundar, el Instituto Mexicano para la Competitividad A. C. (IMCO) y del Centro de Estudios Espinosa Yglesias, entre otros, empezamos a complementar los análisis. Tuvimos diversas reuniones con legisladores e incluso con el consejero jurídico de la presidencia, a quien le compartimos puntualmente algunas inquietudes que teníamos acerca de las propuestas originales. En línea con este interés, presenté un proyecto (en el que trabajo actualmente) como investigador visitante del Mexico Institute del Woodrow Wilson International Center en Washington, con el apoyo de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey y de México Evalúa, para entender algunas lecciones potenciales de otros países que han mejorado sus marcos de combate a la corrupción, e identificar qué es posible adaptar a la circunstancia política y jurídica del caso mexicano. Para ello, he estado entrevistando a muchos funcionarios del Gobierno estadounidense, miembros del Banco Mundial e integrantes de centros de estudios especializados en la materia.

 

¿Es la corrupción una parte intrínseca del llamado sistema político mexicano o es, como señaló el presidente Enrique Peña Nieto, una “cuestión cultural”?

Definitivamente no es una cuestión cultural. Me parece que las visiones culturalistas no entienden el fenómeno. Lo que hay que subrayar es que el problema ha sido la debilidad institucional del país para investigar y castigar los casos de corrupción. La falta de un verdadero servicio profesional en distintas instancias del Estado mexicano encargadas de las investigaciones anticorrupción ha hecho que la impunidad sea la moneda recurrente en la función pública, como también en el ámbito privado, y eso solo ha incentivado ese círculo perverso. Los actores saben que hay una probabilidad muy baja de que sean castigados, y que obtendrán importantes beneficios por actuar de forma indebida, lo que les permitirá pagar abogados e incluso multas, en caso de que les sean impuestas.

 

¿Tiene relevancia estructural el crimen organizado como una variable en la corrupción de las últimas décadas en México?

Sin duda alguna. Debido a sus altísimas ganancias, a su capacidad de corromper a funcionarios de todos los niveles de Gobierno encargados supuestamente de combatirlo —intimidándolos en los casos en que no quieren corromperse, o incluso asesinándolos si persisten en tratar de investigarlos—, el crimen organizado ha contribuido de forma sustantiva a carcomer las instituciones del Estado y vulnerar aún más el precario Estado de derecho. Parte del problema, entonces, no es solo que contribuya a aumentar los niveles de corrupción en el país, sino que, bajo la lógica de “plata o plomo”, aquellos que han querido aplicar la ley, muchas veces han sido amenazados o, lamentablemente, asesinados en el cumplimiento de su deber.

 

México ha avanzado en materia de democracia. No obstante, los tres institutos políticos más importantes, PRI, PAN y PRD, también padecen este cáncer nacional. ¿La de México derivó en una democracia corrupta?

La democracia en nuestro país es muy joven y como tal enfrenta retos muy importantes para consolidar sus instituciones. Como en muchos otros países que han vivido procesos de democratización, en México no hemos logrado consolidar instancias sólidas para la aplicación de la ley, y eso ha significado que la pluralidad política ha estado acompañada de la pluralidad de los actos de corrupción. Visto en perspectiva histórica, no nos satisface que sea de esta manera, pero tampoco nos debería sorprender. Los procesos de fortalecimiento de las instituciones encargadas de combatir la corrupción y limpiar el ámbito público de estas malas prácticas son lentos, costosos y muchas veces, por su demora, generan desánimo. Si revisamos la experiencia de otros países, por ejemplo Inglaterra durante el siglo XVIII, Francia en los siglos XVIII y XIX, y Estados Unidos en los siglos XIX y XX, nos damos cuenta de que estas naciones necesitaron muchos años para acotar los espacios de corrupción. Es cierto que no los han eliminado pero sí los han acotado en forma significativa. El desafío para nuestro país es acelerar el paso para tener instituciones mucho más sólidas y reducir los espacios de la corrupción en el ámbito público y privado.

 

¿Los medios de comunicación y las organizaciones cívicas juegan un papel vigilante crucial?

Son fundamentales. Señalaría que existen, desde mi perspectiva, cuatro elementos que tienen que estar presentes. Por un lado, una prensa mucho más consolidada en su capacidad de investigación y con espacios menores para el conflicto de interés. Desafortunadamente, todavía observamos que diversos medios siguen incurriendo en conflictos de interés al recibir importantes sumas de dinero como fuente de financiamiento mediante la publicidad gubernamental. Además, el periodismo de investigación es costoso, toma tiempo y es una inversión que no muchos dueños de medios de comunicación están dispuestos a hacer. Agreguemos que, precisamente por la impunidad y la violencia del crimen organizado, hemos destacado en los últimos años en el nada honroso rubro de intimidaciones y asesinatos de periodistas. Todas estas circunstancias disminuyen la capacidad de los medios de comunicación de ser un vehículo fundamental para dar seguimiento puntual a los actos de corrupción en los ámbitos público y privado, y hacer más costosas, políticamente, tales conductas.

 

La velocidad de estos cambios la determinará en buena medida la capacidad de la sociedad de poner un alto a la clase política y a la élite del sector privado que participa de estos actos

 

 

A esto se liga la persistencia de una visión patrimonialista del Estado, por lo que siguen distribuyéndose muchos puestos de la función pública con base en los contactos políticos y no en el mérito. A pesar de que Vicente Fox estableció la Ley del Servicio Civil de Carrera, y a pesar de que supuestamente también hay un servicio civil en el Congreso de la Unión, nosotros observamos que en el ámbito federal —y no se diga en los estados y municipios— persiste la lógica según la cual gana un partido y entran sus miembros destacados, independientemente de sus credenciales, para ocupar puestos públicos. Así, es imposible crear una memoria institucional fuerte que mejore la capacidad de quienes realizan las investigaciones para combatir el crimen organizado y la corrupción.

Un tercer elemento es que no hemos podido consolidar un poder judicial a nivel federal y de los estados lo suficientemente fuerte para hacer realidad el Estado de derecho. En algunas ocasiones, el propio poder judicial ha sido víctima de problemas de corrupción que han quedado impunes, y cuando eso ocurre, se abre una ventana más por la que se escapa la posibilidad de aplicar eficazmente la ley.

Incluyo, finalmente, un cuarto elemento: la presión social no es lo bastante fuerte para volver políticamente costosa la continuación de los actos de corrupción —en los que, como hemos visto en los últimos años, participan por igual los distintos partidos políticos.

Se necesita mejorar el marco jurídico para que las instituciones se coordinen de una manera más eficiente. No obstante, de aprobarse, las nuevas facultades de las distintas instancias dedicadas a la materia van a servir de poco si no cambiamos esos cuatro elementos. El ejemplo más evidente es la investigación del reciente y lamentable caso ohl. Todos fuimos testigos de que los propios agentes de la Procuraduría General de la República fueron quienes sembraron un arma de fuego a una de las partes en disputa, que afortunadamente tuvo la suerte de que el delito fuera captado por una cámara de seguridad. Agentes como estos no pueden ser los nuevos miembros de la fiscalía especializada en materia de combate a la corrupción, a la que se pretende dar nuevas facultades en el marco de las reformas jurídicas que se harían a partir de la reforma constitucional. Si esos van a ser los agentes que operen en la fiscalía, no vamos a llegar muy lejos. De hecho, hasta daría miedo, por la capacidad que tendrían de politizar investigaciones y usarlas para otros fines.

 

El presidente omitió casi por completo la palabra corrupción en sus dos primeros informes de Gobierno. Luego se documentaron los graves conflictos de interés asociados con una propiedad de su esposa y con su secretario de Hacienda. El dictamen gubernamental los exonera. ¿Puede el Gobierno ser imparcial consigo mismo?

Claramente no. Es por eso que tenemos que modificar el marco jurídico, para evitar que el Gobierno se convierta en juez y parte. Además, hay que mejorar la legislación en la materia, para que los funcionarios no continúen incurriendo en prácticas evidentemente contrarias al beneficio de la sociedad y que no son castigadas por una falta de definición adecuada del conflicto de interés, como sí ocurre en otros países.

 

¿Qué función tienen las instituciones educativas de nivel superior públicas y privadas en la formación de personas aptas para la nueva fiscalía?

Sin duda alguna, tiene que mejorar la formación de estos jóvenes. Sin embargo, el problema es que no hemos podido convencer a nuestra clase política de aplicar verdaderamente el Estado de derecho y la ley del servicio profesional en la asignación de los puestos públicos. Mientras no logre cambiarse en los partidos políticos la visión de reparto de cuotas de los altos puestos o de las burocracias intermedias, poco va a lograrse.

En ocasiones, el Gobierno federal reacciona más ante la presión de organismos internacionales, tal como sucedió en fechas recientes con el reporte sobre derechos humanos de la onu. ¿Haría falta más presión de esa índole?

La experiencia internacional demuestra que en ciertos momentos clave sí ayuda la presión de algunos actores internacionales, pero para que los esfuerzos anticorrupción realmente se puedan consolidar en un país, la presión tiene que ser doméstica. La presión ciudadana de exigirle a su clase política —“suficiente es suficiente”— tiene que estar ahí, sin cansarse, alzando la voz todo lo que se tenga que alzar, reiteradamente, hasta que la clase política reaccione, ya no por convencimiento, sino por conveniencia. Los miembros de la clase política tendrían que empezar a reaccionar ante la presión de sus electores, que pueden castigarlos en las urnas si siguen desoyendo sus llamados. Mientras eso no ocurra, pensar que los avances en la lucha contra la corrupción ocurrirán por las presiones de algún Gobierno de otro país o de organismos internacionales sería olvidar de dónde tienen que venir las exigencias en la materia.

 

Si bien tenemos una sociedad civil activa en asuntos de libertad democrática y derechos humanos, aún no estamos tan conscientes de que la agenda tiene que incluir también a la corrupción.

Yo creo que sí. Debido a la recurrente impunidad, algunos sectores de la sociedad esperan beneficiarse de los actos de corrupción. La corrupción no la comete un solo individuo, o dos, o tres. La corrupción implica redes, y en estas frecuentemente están involucrados actores del sector privado. Esto, insisto, no quiere decir que sea una cuestión cultural. Estos actos, estos actores y estas redes responden a un ambiente de impunidad en donde, desde su punto de vista, es racional quebrar la ley para beneficiarse de tales prácticas. De manera contradictoria y alarmante, muchos de esos actores terminan después llenándose la boca con condenas al Gobierno por actos de corrupción, cuando ellos mismos los han fomentado, han participado en ellos y se han beneficiado.

 

Si se avanzara en los cuatro elementos que señalas, ¿cuánto tiempo necesitaría México para que haya una mejora palpable? ¿Alrededor de una década? Es, lo sé, una pregunta de bola de cristal.

Yo quisiera pensar que una década, pero te hablaré con franqueza: no sé cómo se logra un equilibrio que exprese una visión realista. No coincido con el fatalismo de que las cosas no van a cambiar —esto me parece un absurdo—, pero creo también que sería absurdo engañar a los ciudadanos y pensar que si aprobamos unas 20 nuevas reformas, por arte de magia vamos a reducir considerablemente tales prácticas. La velocidad de estos cambios la determinará en buena medida la capacidad de la sociedad de poner un alto a la clase política y a la élite del sector privado que participa de estos actos. No afirmo, de ninguna manera, que la clase política vino de Marte y la sociedad mexicana es buena y pura, sino que tenemos un cáncer que se ha extendido entre los distintos niveles de Gobierno, pero también entre los diversos miembros y clases de la sociedad.

 

¿Qué áreas de la vida nacional padecen más esta enfermedad?

Lamentablemente son muchas. Una de ellas es la de obras públicas que, de manera recurrente, constituye una fuente de enriquecimiento ilícito para los actores que participan en su distribución y edificación. Muchos ámbitos de suministro de insumos para el Gobierno también la padecen pues, a pesar de que se ha avanzado en la transparencia de las compras públicas, los participantes encuentran la forma de darle la vuelta a las regulaciones. Se advierte también el aumento sistemático durante los últimos 25 años del presupuesto para la educación básica, pero al mismo tiempo se observan problemas en las condiciones de la infraestructura de las escuelas públicas del país, con carencias básicas de mobiliario, agua potable, sanitarios, etcétera, por lo que nos preguntamos: ¿a dónde se fue el dinero? En términos comparativos, México no gasta una cantidad menor en el sector. El número de comisionados sindicales que se han beneficiado con recursos públicos y la venta y herencia de plazas —que sucedía hasta hace algunos meses— nos permite darnos cuenta de que el incremento en el presupuesto educativo nacional no ha resuelto los problemas de carencias estructurales de las escuelas públicas, ni mucho menos ha generado los niveles mínimos de calidad educativa que deberíamos tener para poder competir en el mundo global actual.

 

¿Otra área sería la llamada Cruzada Nacional contra el Hambre, donde también ha habido incrementos importantes de presupuesto y, no obstante, los avances son pírricos?

Ese es un problema más grave. No solamente es un problema de corrupción sino también de clientelismo, de mal uso de los subsidios gubernamentales para el campo, donde en muchas ocasiones los beneficiados son clientelas corporativas asociadas al partido en el Gobierno, sin que priven los criterios de necesidad social o de competitividad para beneficio de los mexicanos.

 

¿Qué esfuerzos a nivel internacional tendríamos que tomar en cuenta?

En Brasil hay un nuevo grupo de jóvenes fiscales con sueldos bastante decentes, seleccionados con base en el mérito y con credenciales técnicas muy sólidas, varios de ellos con estudios en el extranjero. Ese equipo ha tenido la independencia política necesaria para avanzar en investigaciones que requieren muchísima inteligencia financiera, y han ido descubriendo redes de corrupción de las que se benefició el Partido del Trabajo y en las que están involucrados también congresistas de la oposición, lo que ha derivado en una crisis política mayúscula y en una serie de citatorios y órdenes de aprehensión contra distinguidos miembros de la clase política brasileña. Estas acciones han estado acompañadas de protestas sociales muy acentuadas donde el mensaje de la sociedad brasileña para su clase política parece ser muy claro: “suficiente es suficiente”, pues ya están hartos de tanta podredumbre, del desfalco de las finanzas públicas de su país. Otro ejemplo ha sido Estados Unidos, donde claro que todavía hay problemas de corrupción, pero ha avanzado el fortalecimiento de instituciones como la Unidad de Integridad Pública del Departamento de Justicia, que se coordina con el fbi para realizar investigaciones. Muchas de ellas han sido de tal sofisticación que, en años recientes, se han desarticulado redes de corrupción de jueces en Chicago, que estaban coordinadas con personal administrativo de las cortes para vender juicios. La habilidad para introducirse en esas redes (los agentes simulan ser abogados de miembros del crimen organizado para documentar los movimientos financieros y hacer las grabaciones que inculpan a los jueces y a los trabajadores de las cortes) habla de una capacidad institucional mucho más desarrollada, que precisamente se construyó con el fortalecimiento del Civil Service Act, de la mano de la importante presión que ejerce la prensa estadounidense. 

 

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GERARDO OCHOA SANDY fue agregado cultural en Praga, Lima y Toronto. Es autor de Política cultural: ¿Qué hacer? y 80 años: Las batallas culturales del Fondo, entre otros libros (gerardoochoasandy@yahoo.com.mx).

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