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El nudo del federalismo y el futuro constitucional de México  

Miguel Carbonell | 01.03.2016
El nudo del federalismo y el futuro constitucional de México  
¿Puede una nación organizarse en torno a una Constitución inestable y confusa? Por necesidad y porque en 2017 cumplirá 100 años, nuestro texto fundamental estará bajo la lupa en los meses que vienen. A continuación, una serie de coordenadas esenciales para entender la discusión.

1. Centenares de reformas

 

Aunque ha sufrido casi 700 modificaciones, la Constitución mexicana sigue requiriendo de profundos cambios para adaptarse a las necesidades, exigencias y desafíos del presente político del país.

Sobre las reformas constitucionales que se requieren se han escrito centenares de libros y ensayos, de modo que me centraré simplemente en el tema estructural que, desde mi punto de vista, más problemas está generando y menos se ha discutido con seriedad. Se trata del asunto de la organización federal del Estado mexicano.

Me parece que la forma de distribuir territorialmente el poder (pues eso es, en resumidas cuentas, el federalismo) ha sido y es disfuncional para México. No se trata solamente de que los gobernadores no rinden cuentas, endeudan irresponsablemente a sus estados y actúan como pequeños dictadores. Aunque todo eso es verdad y se aplica a casi todas las entidades federativas, creo que el asunto estructural de fondo es que nuestro modelo de federalismo se ha convertido en un verdadero galimatías, en el que no está claro qué le corresponde hacer a cada nivel de Gobierno ni tampoco hay certidumbre sobre lo que debe suceder si un Gobierno no cumple con su deber.

Por ejemplo, materias como educación, seguridad pública, salud o medio ambiente —las llamadas “concurrentes” (es decir, aquellas en las que son competentes tanto la federación como los gobiernos locales y los municipios, enunciadas en el artículo 73 de la Constitución mexicana)— en la práctica se llevan a cabo de forma muy distinta, contribuyendo a fomentar la gran desigualdad que existe en el país. No es lo mismo ir a la escuela en la Delegación Benito Juárez de la Ciudad de México que asistir a un colegio rural de la sierra de Durango. No es el mismo equipamiento el que tiene la policía de Baja California que el de un municipio serrano de Puebla. No es igual someterse a una cirugía en un hospital público de Oaxaca que en uno de Nuevo León. El resultado de todo esto es una especie de “lotería geográfica”, en la que la calidad de vida de las personas depende en buena medida del lugar donde nazcan o decidan vivir.

 

2. La reforma al federalismo

 

Lo que debemos procurar, en esta materia, es que el federalismo sea una forma de gobierno que sirva efectivamente a la gente. Para poder hacer realidad esa idea tenemos que reformar la Constitución con los siguientes objetivos:

1. Que quede claro lo que le corresponde hacer a cada nivel de Gobierno;

2. Que exista un mecanismo para retirar competencias a las entidades federativas que no presten servicios públicos cumpliendo con ciertos parámetros de calidad (en ese caso el servicio público quedaría a cargo de la federación por un tiempo y la entidad federativa perdería también la dotación presupuestal correspondiente), y

3. Que los gobiernos locales rindan cuentas para evitar la conducción irresponsable (y en algunos casos claramente criminal) que hemos visto en los años recientes. Para ello es indispensable que exista una efectiva división de poderes, cosa que en la actualidad se puede cuestionar ya que, por ejemplo, la independencia judicial es nula o muy escasa en varias entidades federativas. Lo mismo cabe decir de los congresos locales, en muchos de los cuales el verdadero jefe es el gobernador en turno.

 

En suma, se trata de lograr un esquema federalista más efectivo, justo y transparente. Algo que hoy no tenemos ni podemos tener a la luz de las actuales regulaciones constitucionales. Vale la pena imaginar para el futuro de México una Constitución fuertemente federalista, pero no por ello menos comprometida con el respeto equitativo a los derechos de todas las personas.

 

3. ¿Una nueva Constitución?

 

La pregunta que corresponde hacer ahora, a la luz de lo que se acaba de exponer, es si las reformas que necesita el federalismo mexicano (dado su carácter estructural) pueden realizarse bajo el actual marco constitucional o si es necesario avanzar hacia un texto nuevo, que cierre una época y sirva, incluso simbólicamente, para abrir una nueva etapa en la vida democrática de México. Se trata, en pocas palabras, del tema de la nueva Constitución mexicana.

No es un tema nuevo, pues en la agenda del constitucionalismo mexicano de los últimos años se ha venido discutiendo si necesitamos o no una nueva Constitución a la luz de los retos que la evolución del escenario político y social plantea actualmente. Las posturas al respecto son muy distantes entre sí; mientras para algunos no hay nada rescatable en el texto constitucional de 1917 que todavía nos rige, para otros el debate sobre la renovación constitucional es secundario y deberá ser abordado dentro de algunos lustros. El ejemplo del proceso constituyente del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) puede ser una especie de ensayo, en pleno siglo xxi, de lo que sería un debate nacional parecido.

Para intentar sintetizar las posturas se puede decir que sobre el tema de la renovación constitucional existen en México tres principales posiciones. La primera sostiene la pertinencia de seguir con el texto constitucional actual, adecuándolo —si acaso— con pequeños cambios de matiz, en virtud sobre todo de que en realidad la Constitución ya ha sido sometida a grandes procesos de reforma que han hecho de ella un texto verdaderamente nuevo; en esa medida, lo único que requeriría serían algunos ajustes adicionales. Según una segunda postura, se requiere un cambio total de texto, es decir, se tiene que convocar a un congreso constituyente y crear un texto constitucional completamente nuevo. La tercera postura sostiene que se necesitan muchos cambios y muy profundos, pero que pueden ser abordados mediante el mecanismo de reforma constitucional previsto en el artículo 135 de la Carta de Querétaro.

La primera opción, representada por muy eminentes juristas, me parece difícil de sostener. Las razones son bien sencillas: tenemos una realidad social y política que no nos satisface en lo más mínimo; tenemos un texto constitucional que es imposible interpretar cabalmente (por sus lagunas, por sus contradicciones, por su excesiva y prolija retórica); tenemos derechos que no sabemos cómo proteger; tenemos arreglos institucionales que son incompatibles con la distribución del poder entre partidos que va surgiendo como resultado de la mayor pluralidad política.

En suma, tenemos una Constitución que quizás estaba bien cuando fue creada y que, sin lugar a dudas, por años fue útil a un régimen político basado en la presencia de un partido hegemónico y una presidencia hipertrofiada. Hoy, sin embargo, no existen las condiciones que se tenían en las décadas posteriores a 1917: la figura del partido hegemónico parece haberse ido para no volver, y tenemos una presidencia de la República sujeta a nuevos equilibrios y condiciones de interlocución (ahí está la Conferencia Nacional de Gobernadores, Conago, como ejemplo de un nuevo actor en el diálogo político). Por ello es que no podemos permanecer con el mismo texto fundamental, a menos que se prefiera correr el riesgo de canalizar el proceso político nacional por vías no jurídicas, de forma que sea innecesaria una regulación constitucional efectiva.

 

La mayoría de las transiciones a la democracia que han culminado exitosamente se han otorgado una nueva carta constitucional. La expedición de una Constitución aparece como el sello que clausura una época e inaugura otra

 

La postura de ir a un nuevo congreso constituyente es muy atendible. De hecho, la experiencia comparada demuestra que la mayoría de las transiciones a la democracia que han culminado exitosamente se han otorgado una nueva carta constitucional. La expedición de una Constitución aparece como el sello que clausura una época e inaugura otra.

Sin embargo, para acometer el esfuerzo enorme de reunir a un constituyente se requiere de un mínimo de condiciones que el escenario político nacional difícilmente puede ofrecer en estos momentos. Los profundos desacuerdos existentes entre los partidos, las posiciones encontradas y claramente antagónicas sobre puntos fundamentales del quehacer nacional y los cálculos electoralistas que hacen las dirigencias partidistas no ofrecen muchas esperanzas para poder afrontar con éxito la redacción de una nueva Constitución.

La expedición de una Constitución, o incluso simplemente la reforma de uno o varios de sus preceptos, debe llevarse a cabo cuando sea no solo jurídicamente necesario, sino también políticamente posible. Normatividad constitucional y situación política son dos datos que se deben ponderar de forma adecuada a la hora de modificar —con cualquier intensidad y grado— una carta constitucional.

Por otro lado, incluso entre quienes sostienen la postura de convocar a un congreso constituyente, y debido en parte a los propios desacuerdos entre los actores principales, la discusión se ha quedado más en la forma de llevar a cabo las modificaciones que en los posibles contenidos de una nueva Constitución. En estas condiciones (en las que es prácticamente imposible lograr acuerdos entre los partidos y ni siquiera a nivel teórico se sabe qué y cómo se debe modificar) no hace falta subrayar los riesgos de convocar a un constituyente. Jorge Carpizo ha señalado con acierto que al intentar hacer una nueva Constitución “se corre el peligro de que se den pasos hacia atrás”.1

En consecuencia, creo que de momento y mientras no cambien las condiciones políticas actuales, la vía más prudente quizá sea intentar hacer una gran reforma constitucional de carácter integral2 dentro de las posibilidades que ofrece el artículo 135 del texto de 1917.3

Esta conclusión no obsta para subrayar que la mejor solución a mediano plazo, tanto desde el punto de vista teórico como desde una perspectiva política, será convocar a un congreso constituyente y expedir una nueva Constitución. No cabe duda que convocar a un constituyente tiene sus riesgos, pero creo que sería peor quedarnos con un texto constitucional que ya no está a la altura del momento político y social del México del siglo xxi. En el horizonte constitucional del país, y por tanto en el de su democracia, se encuentra una nueva Constitución. Hacia allá deberíamos encaminar el debate sobre la consolidación democrática y la calidad de la misma.

 

 

1 Jorge Carpizo, “México: ¿Hacia una nueva Constitución?”, en Raúl Morodo y Pedro de Vega, Estudios de teoría del Estado y derecho constitucional en honor de Pablo Lucas Verdú, IIJ-UNAM, México, 2000, t. II. A favor de la continuidad constitucional de México, y citando expresamente a Carpizo, se manifiesta también Giovanni Sartori en Ingeniería constitucional comparada: Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, 2ª edición, FCE, México, 2002, p. 223.

2 Conviene tener presente la necesidad de que la reforma sea en verdad integral para evitar las contradicciones y la falta de una estructura sistemática, resultado de las reformas a cuentagotas que hemos tenido en los últimos años. En este sentido, es del todo cierto que “una exigencia mínima en el momento de construir el nuevo entramado político es el de la coherencia. La reforma debe tomar en cuenta que las diversas instituciones (sistema de Gobierno, electoral, de partidos, relación Ejecutivo-Legislativo, etcétera) constituyen un todo integrado e interdependiente. En esta materia los meros parches provocan ineficiencia y hasta incentivos equivocados o contrarios. Ante todo, es necesario un exhaustivo ejercicio de lógica institucional” (José Carbonell, El fin de las certezas autoritarias: Hacia la construcción de un nuevo sistema político y constitucional para México, UNAM, México, 2002, p. 181).

3 Esta parece ser también la postura que se desprende del discurso del entonces presidente de la República, Vicente Fox, pronunciado el 5 de febrero de 2001, donde, entre otras cosas, dijo lo siguiente: “La forma más leal de honrar hoy la Constitución es procediendo a su revisión integral [...]. Formulo un llamado a todos los actores políticos y los poderes públicos para que reconstruyamos los consensos nacionales en torno a una Constitución renovada”.

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Miguel Carbonell es director del Centro de Estudios Jurídicos Carbonell, A. C.