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Control de la corrupción en México: ¿la impunidad neutraliza el efecto de los avances en transparencia?1  

Eduardo Bohórquez, Irasema Guzmán y Germán Petersen | 01.04.2016
Control de la corrupción en México: ¿la impunidad neutraliza el efecto de los avances en transparencia?1  
Hace exactamente 25 años, en el primer número de la revista Este País (abril de 1991), aparecieron las tres palabras clave del título de este artículo: corrupción, impunidad y transparencia. Desde entonces, los tres temas han estado en el centro de las preocupaciones y las ocupaciones de la revista. EB

Josué Sáenz, en su artículo titulado “Réquiem para Marx y Lenin”, que apareció en el primer número de Este País, utilizó el término “transparente”, que ahora es común en la discusión pública mexicana pero que entonces era casi desconocido. “Dentro de la realidad mexicana —señalaba el célebre economista— es obvio que las elecciones no son todo lo transparentes que quisiéramos”. René Vázquez Díaz, en “Cuando los héroes se cansan”, señalaba: “ninguna sociedad puede basarse en el secreto ni en la acción de profesionales de la impunidad”. Por su parte, Roger Bartra, en “La venganza de la Malinche: Hacia una identidad postnacional”, denunciaba el silencio de ciertos segmentos de la sociedad mexicana hacia la corrupción: “La derecha, en la medida en la que los negocios prosperaban a la sombra del proteccionismo y de la corrupción, callaba”. Este último término también apareció un par de veces en el texto de Vázquez Díaz.

Desde ese número inicial, decenas de análisis sobre estos tres temas han aparecido en estas páginas. El presente texto es un corte de caja sobre la interacción de la corrupción con la impunidad y la transparencia en México, a 25 años de iniciada la revista. Hacia el final, se esboza una agenda de políticas públicas enfocada en reducir la corrupción en los próximos 25 años, que permita romper la relación perversa de esta con la impunidad e insertar la transparencia en un ecosistema de mecanismos y herramientas que, en conjunto, logren mayor efectividad en el descenso de la corrupción.

Actualmente, a nivel global, mayor transparencia está asociada con menor corrupción. En México no, ni en comparación con otros países ni dentro del propio país, contrastando entidades federativas. Ahora bien, a nivel global, al contrario de lo que muchos piensan, mayor impunidad no está tan fuertemente asociada con mayor corrupción —aunque cada vez más. México, en contraste, ocupa posiciones análogas en la tabla de corrupción y en la de impunidad. ¿Acaso el comparativamente bajo efecto de la transparencia sobre la corrupción en México se debe a la persistencia de la impunidad?

Así, se ofrece evidencia para sostener que en el mundo mayor transparencia y menor corrupción están asociadas, y que impunidad y corrupción no lo están tanto; también para demostrar la anomalía de México en ambos sentidos: porque la relación inversa entre transparencia y corrupción es baja y porque México ocupa posiciones casi correspondientes en materia de corrupción e impunidad. A partir de todo esto se intenta aportar elementos sobre las complejas relaciones entre corrupción, impunidad y transparencia.

Se utiliza el método haciendo, en particular, dos clases de comparaciones: (a) entre México y aquellos países sobre los que se dispone de información, y (b) entre entidades federativas mexicanas. El supuesto fundamental del método comparado es que los indicadores de un caso en específico no significan tanto considerados en abstracto como contrastados con los de muchos otros casos, utilizados como referentes mutuos. Más en particular, se comparan tablas de posiciones derivadas de indicadores de corrupción, impunidad y transparencia. Además, se realizaron análisis correlacionales con objeto de analizar la asociación general de dichas variables. Mediante los análisis correlacionales se obtuvo la asociación general entre corrupción, impunidad y transparencia, y mediante el contraste de tablas se enfocó la atención en aquellos países cuyas posiciones en las distintas tablas se asemejan a las de México.

 

El remedio que no ha sido: transparencia y corrupción en México

 

En México, el efecto que ha tenido la transparencia en la reducción de la corrupción ha sido bastante menor al que en promedio ha tenido en el mundo. En un análisis correlacional de 70 países se encontró que mayor transparencia —entendida de manera estrecha como derecho y acceso a la información, medida con datos del World Justice Project 2015— y menor incidencia de corrupción —medida con el Barómetro Global de la Corrupción 2013 de Transparencia Internacional— están fuertemente asociadas a nivel global,2 mientras que la posición relativa de México es muy distinta en ambos indicadores. El país se ubica 14 lugares abajo en el ranking de frecuencia de corrupción —que va de mayor frecuencia a menor— que en el de transparencia —que va de menor a mayor. Si se comprobara el supuesto de “a mayor transparencia, menor corrupción”, tendría que ocupar posiciones semejantes.

Los países que muestran situaciones en el mismo sentido que la de México —mayor transparencia que control de la corrupción— pero más extremas son Sudáfrica (37 lugares abajo en corrupción que en transparencia), India (31 lugares), Bosnia-Herzegovina (26 lugares), Ucrania (25 lugares) e Indonesia (20 lugares).

¿Qué tienen en común estos países con México? En primer lugar, son democracias con pocos años de historia, lo cual implica —por un lado— que no son autoritarismos actualmente y —por otro— que tienen instituciones y prácticas democráticas jóvenes. Destaca también que dos de estos cinco países son del sudeste asiático y dos más de Europa del Este, y en particular ex integrantes de la urss; ambas regiones son generalmente consideradas como “en desarrollo”.

Ahora bien, en cuanto a la correlación entre transparencia —entendida de nueva cuenta de manera estrecha como derecho y acceso a la información, y medida con el mismo indicador anterior— y percepción de la corrupción ­­—medida con el más reciente Índice de Percepción de la Corrupción, de 2015—, se encontró que es alta en un análisis de 101 países (ver Gráfica 1).3 Las variables guardan, desde luego, una relación inversa, es decir, en la medida en que crece una, decrece la otra.

La correlación entre mayor transparencia y menor percepción de corrupción es más alta que con la correlación entre mayor transparencia y frecuencia de corrupción, lo cual podría sugerir un efecto más grande de aquella sobre las impresiones difusas que se tienen de la corrupción en un país que sobre la cotidianidad de sus ciudadanos.

Así como no la había entre transparencia e incidencia de corrupción, en transparencia y percepción de corrupción no hay correspondencia entre las posiciones relativas de México en ambos rankings. Así, en términos comparativos, en el país no se prueba cierta la asociación entre mayor transparencia y menor percepción de corrupción que, en promedio, sí existe en los otros 101 países. México se ubica 20 lugares más abajo en percepción de corrupción que en transparencia.

Los países semejantes a México en cuanto a avances en transparencia no son los mismos que en control de la percepción de corrupción; en esta divergencia, los casos extremos son Ucrania, que en el ranking de corrupción aparece 53 lugares más abajo que en el de transparencia; Kazajistán (35); Bangladés (34), y Nepal (31).

Al igual que en el apartado anterior, vale la pena preguntarse qué semejanzas tiene México con estos países. De nueva cuenta aparece como similitud que son democracias con un pasado autoritario reciente; tres de los cinco —Ucrania, Rusia, y Kazajistán— tienen un pasado específicamente socialista y fueron parte de la urss o de su área de influencia. Bangladés y Nepal también fueron autoritarismos hasta hace poco y los tres están enclavados en el sudeste asiático.

En síntesis, los países que se asemejan a México en que la transparencia no ha tenido el efecto esperado sobre la corrupción —tanto percibida como practicada— son todos de la ex urss o del sudeste asiático.

 

Y tampoco lo ha sido en las entidades mexicanas

 

Un análisis comparado de las entidades mexicanas muestra algo muy semejante a lo que resulta de contrastar a México con otros países: mayor transparencia no supone menor corrupción. Al confrontar el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana (TM) —como medida de incidencia de corrupción— y la Métrica de la Transparencia del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) —como indicador de transparencia—, ambos de 2010, se observa que aquellas entidades que han dado resultados en transparencia no necesariamente han sido exitosas controlando la corrupción en trámites y servicios, y viceversa.

El entonces Distrito Federal (ahora Ciudad de México) y Baja California Sur (BCS) son los extremos de esta situación. En 2010, el df tuvo los mejores niveles en transparencia y los peores en corrupción. BCS, por su parte, tuvo los niveles más bajos en transparencia y, al mismo tiempo, la frecuencia más baja en corrupción en trámites y servicios.

Más allá de estos dos casos, el análisis correlacional muestra que no hay una asociación entre altos niveles de transparencia y bajos niveles de corrupción. Quizá la más importante implicación de política pública para México a partir de este hallazgo es que la transparencia que no está acompañada de una política pública anticorrupción efectiva solo abre la puerta a mayor impunidad.

 

Impunidad y corrupción, hermanadas en México

 

Corrupción e impunidad son dos realidades que frecuentemente se cree que están relacionadas. ¿Realmente son dos caras de la misma moneda?

Al contrastar las posiciones de 38 países en el Barómetro Global de la Corrupción 2013, que registra la frecuencia con que un ciudadano incurre en corrupción, y en el Índice Global de Impunidad 2015 de la Universidad de las Américas de Puebla (udlap), se obtiene que la asociación general no es tan estrecha. Sin embargo, la sorpresa fue encontrar que México ocupa posiciones casi correspondientes en las dos tablas.

Entre los países que, como México, ocupan posiciones análogas en ambas tablas están Noruega, Estonia, Suiza y Hungría, aunque todos ellos se ubican de media tabla para arriba, mientras que México es el único país que está muy abajo en ambas tablas.

También comparados con el caso mexicano, llaman la atención Filipinas, Ucrania y Mongolia, el primero por estar cerca de México en impunidad pero notablemente mejor en corrupción, y los últimos dos por parecerse a nuestro país en frecuencia de corrupción, pero no así en impunidad. ¿Por qué México, a diferencia de estos países, se encuentra en baja posición en ambas variables y no solo en una?

Ahora bien, si comparamos las posiciones de 56 países en percepción de corrupción e impunidad —medidas, respectivamente, por el Índice de Percepción de la Corrupción 2015 y el Índice Global de Impunidad 2015— hay una correlación mayor que la que se observa al comparar frecuencia de corrupción e impunidad (ver la Gráfica 2). En percepción de corrupción-impunidad, México también ocupa posiciones cercanas.

Si la relación entre percepción de corrupción e impunidad es mayor que entre frecuencia de corrupción e impunidad, debemos preguntarnos si el combate a la impunidad tiene mayor efecto sobre la corrupción percibida que sobre la corrupción practicada. De ser esto cierto —lo cual no puede darse por hecho solamente con esta información—, tendríamos que entender cómo conectar la lucha contra la corrupción con el descenso en el número de actos de corrupción y no solo con el declive de la percepción que hay de ella.

Hay países cuya posición varía mucho entre una columna y otra de la Gráfica 2. Por ejemplo, el país líder en integridad, Dinamarca, es el 12 en impunidad; el país con menor impunidad es Croacia, que está en la segunda mitad de la tabla en percepción de corrupción. México de nuevo se encuentra en la parte baja de ambas tablas —aunque ciertamente peor en impunidad. No obstante, en este caso sí hay países que se le asemejan, especialmente Colombia y Filipinas.

Otro ángulo interesante es que, a nivel global, de 2014 a 2015 creció 9.3% la fortaleza de la relación entre corrupción e impunidad. Dicho en otros términos, en 2015 los países con alta impunidad mostraron una percepción de la corrupción más alta que en 2014. La mayor asociación entre corrupción e impunidad respecto al año pasado se hace especialmente patente en aquellos países que ocupan posiciones semejantes en ambas tablas. Algunos están muy bien en ambos indicadores (Suecia), otros muy mal (Nicaragua y Rusia) y otros a media tabla (Hungría y Letonia).

Para efectos de diseño e implementación de políticas públicas, la tendencia estadística de la impunidad y la corrupción a converger obliga cada vez más a articular las políticas de prevención del delito, procuración e impartición de justicia, y anticorrupción, pues los problemas a los que se dirigen cada vez se asocian más en el mundo. En el caso mexicano, esto también tendría que darse, y de manera urgente, pues desde un punto de vista comparado hay elementos que sugieren la conexión directa entre ambos problemas en nuestro país.

 

¿Qué hacer? Agenda a 25 años

 

¿Qué sugiere el hecho de que México y los demás países donde hay una desconexión entre los impactos de la política pública de transparencia y el control efectivo de la corrupción tengan poca historia democrática? ¿A qué se debe el parecido de México con las exrepúblicas soviéticas y el sudeste asiático en cuanto a que mayor transparencia no ha traído menor corrupción? ¿Cómo explicar que México ocupe posiciones análogas en las tablas de corrupción e impunidad, cuando en el mundo, en general, no es tan alta la correlación entre ambas variables —si bien ha crecido recientemente?

Una primera reflexión en torno a la relación entre democracia, transparencia y anticorrupción es que en transiciones a la democracia como las de México, de las exrepúblicas soviéticas y de algunos países del sudeste asiático hubo condiciones para avanzar en materia de transparencia. Sin embargo, estos avances no se acompañaron de efectividad en políticas específicamente anticorrupción, en parte por el poder que conservaron los beneficiarios de la corrupción. En consecuencia, se avanzó en derecho y acceso a la información, pero se bloquearon las condiciones para que hubiera reformas que pusieran realmente en jaque a la corrupción.

Sería un error interpretar el magro efecto de la transparencia sobre la corrupción en México como una crítica a la transparencia como tal. De ninguna manera lo es. La transparencia ha permitido garantizar el derecho a saber, esencial en cualquier democracia. No obstante, el reto es incluir la transparencia en un ecosistema de mecanismos y herramientas que, en conjunto, contribuyan a disminuir la corrupción.

En cuanto a la conexión entre corrupción e impunidad, llama la atención que los países que, junto con México, ocupan posiciones análogas en ambas tablas son Colombia y Filipinas, que, aun con sus diferencias, coinciden con México en haber pasado recientemente por agudos periodos de violencia. Surge la pregunta de si las espirales de violencia acercan las realidades de la corrupción y la impunidad y refuerzan sus vínculos.

Las implicaciones de estas preguntas para México rebasan la agenda de investigación y obligan a un cambio urgente en la política pública del país. Sin duda, es importante saber si la transparencia reduce la corrupción, si la impunidad genera mayor corrupción o si la corrupción estimula la impunidad, pero considerando la cotidianidad de millones de personas y los efectos que tiene esta conexión directa entre impunidad y corrupción, resulta urgente controlar todas estas expresiones de un Estado de derecho débil.

Del análisis se desprenden cinco implicaciones de política pública para México, orientadas, en general, a controlar la impunidad para que la transparencia y las políticas expresamente anticorrupción tengan el efecto que se ha visto en otras partes del mundo en control de la corrupción. Se mencionan estas implicaciones como ámbitos generales de acción proyectados a 25 años —con motivo de los 25 años que cumple la revista— y orientados, por ende, al cambio de largo plazo, no a acciones específicas que podrían perder vigencia en meses o unos pocos años.

1. Considerando que la evidencia apunta a que los países donde es más claro que la transparencia no ha conducido a un descenso de la corrupción son democracias recientes y con déficits en sus procesos de consolidación democrática, cobra relevancia la profundización de la democracia como medio para que la política de transparencia tenga un papel en el control de la corrupción. México, en específico, tiene rezagos en el ejercicio democrático del poder que precisan corregirse para crear un ecosistema más propicio para que la transparencia prevenga la corrupción y la reducción de la impunidad facilite su sanción.

2. La transparencia no asegura por sí sola el control de la corrupción porque causalmente no está conectada directamente a ella. Dicho en otros términos, que el derecho a saber esté garantizado no impide en automático el uso del poder público para beneficio privado. La corrupción se controla mejor con acciones dirigidas específicamente a ello que con acciones dirigidas a otros propósitos —el derecho a saber, por ejemplo. En México, se requieren mejores acciones expresamente anticorrupción. El Sistema Nacional Anticorrupción es, sin duda, un paso en la dirección correcta.

3. Al contrario de lo que se asume con frecuencia, hay una enorme varianza tanto en corrupción como en transparencia entre las entidades mexicanas. Por ende, las acciones anticorrupción tienen que tomar en cuenta las particularidades de cada estado.

4. Si bien la reducción de la corrupción no es suficiente para controlar la impunidad, pareciera que en el caso mexicano es tan estrecha la relación que difícilmente habrá control de la corrupción sin reducción de la impunidad. El aparato de procuración e impartición de justicia penal y administrativa tiene una enorme tarea por delante.

5. Finalmente, reducir la impunidad no asegura el control de la corrupción, menos aún si lo que se mide es la frecuencia de corrupción y no la percepción. En buena medida, esto se debe a que la corrupción se controla previniendo efectivamente, no solo sancionando. En la discusión pública mexicana es lugar común decir que la llave maestra para controlar la corrupción es sancionarla con el mayor rigor. La evidencia comparada demuestra que esto, por sí solo, no basta: las políticas de prevención también son decisivas. 

 

 

1 Este artículo se basa en las entregas de la sección Factofilia de los números de octubre de 2015 y enero de 2016 de esta revista, así como en el texto “Corrupción e impunidad: ¿Dos caras de la misma moneda?”, publicado en Animal Político el miércoles 27 de enero de 2016.

2 Solo se incluyen aquellos países que aparecen tanto en el Barómetro Global de la Corrupción (BGC) como en el World Justice Project (WJP). El BGC mide la frecuencia de corrupción en nueve servicios: sistema educativo, sistema judicial, servicios médicos y de salud, policía, registros y permisos, utilidades, impuestos, servicios públicos y servicios asociados con la propiedad.

3 Solo se incluyen aquellos países que aparecen tanto en el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) como en el WJP.

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Eduardo Bohórquez es director de Transparencia Mexicana. Irasema Guzmán es estudiante de la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos en Flacso-México. Germán Petersen es coordinador del programa de investigación en métricas de corrupción de Transparencia Mexicana.

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