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Constitución: orden y oportunidad  

Entrevista con Diego Valadés  

Pablo Boullosa | 07.06.2016
Constitución: orden y oportunidad  
Nuestra Constitución está a punto de cumplir 100 años. Pero ha sufrido numerosas enmiendas y adiciones, en especial en los últimos sexenios. Después de 642 cambios debidos a 225 decretos de reforma, nuestra Constitución es más moderna, sin duda, pero también más profusa, más incoherente y más confusa. El texto original de 1917 tenía 21 mil palabras; el de hoy, más de 66 mil. Tan solo en los últimos dos sexenios se añadieron casi 21 mil palabras (tantas como tenía el texto original). La nuestra es la segunda constitución más extensa del mundo; solo nos supera la de la India. En contraste, la Constitución de Estados Unidos (siete artículos y veintisiete enmiendas) es de tan solo 4 mil 400 palabras. Entre los problemas que presenta el texto vigente, los investigadores del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la unam encontraron los siguientes: duplicación de disposiciones, uso inconsistente de su terminología, ubicación deficiente de las disposiciones, errores en la actualización del texto y artículos que son prácticamente reglamentarios. Un grupo de investigadores del IIJ-UNAM, coordinados por Diego Valadés y Héctor Fix-Fierro, se dieron a la tarea de hacer una revisión técnica de nuestra Constitución.1 Se propusieron hacerla más clara y ordenada, sin alterar su contenido esencial ni los acuerdos políticos que le han dado sustento. Su propuesta añade una única ley, llamada Ley de Desarrollo Constitucional, en la que se incluyen las disposiciones que son prácticamente reglamentarias que ahora inflan demasiado el texto constitucional, y en la que se incluiría la mayoría de las modificaciones constitucionales. El objetivo fue el de proponer una Constitución más breve, sí, pero también más coherente, más estable y más comprensible para los ciudadanos. Para hablar de esta propuesta de ordenamiento y consolidación de nuestro texto constitucional, Diego Valadés nos recibió en su pequeño despacho del IIJ-UNAM.  PB

PABLO BOULLOSA: Al elaborar su propuesta, tú y tus colaboradores han sido muy cuidadosos en no alterar ni la esencia ni el contenido jurídico de nuestro texto constitucional. Pero la tentación de corregirle la plana al legislador, de enmendar su trabajo, debió ser grande, me imagino. ¿Cómo resistieron ustedes esta tentación?

DIEGO VALADÉS: La tuvimos, sin duda. Pero afortunadamente pudimos trabajar en equipo y nos ayudamos a no caer en esa tentación. Por ponerte un ejemplo: el artículo 1º de la Constitución incluye ahora un retorno al concepto iusnaturalista. En la Constitución de 1917, se afirma que los derechos son otorgados o consentidos por el Estado; en la de 1857, el Estado reconocía esos derechos, que existían previamente, digamos de manera natural. Con la reforma del 2011 se volvió al concepto de 1857, y se abandonó el de 1917. Cuando Héctor Fix-Fierro y yo comenzamos a trabajar en este artículo, yo le puse que, en vez de reconocer, el Estado mexicano otorga derechos. Me sucedió eso que mencionas: no pude vencer la tentación. Pero entonces Héctor me leyó y me dijo, “Estás introduciendo una modificación que a ti te gusta, pero ese no es el método que adoptamos”. Tenía razón. Así que dejamos, tal y como está en el texto vigente, que el Estado reconoce, no que otorga derechos. Te cuento esta anécdota solo para que veas que hemos intentado no modificar nada, pero desde luego la tentación siempre estuvo latente. Nos ocurrió que caímos en ella más de una vez, de manera inconsciente, pero por fortuna nos ayudamos unos a otros a evitar esos errores. Cuando alguno de nosotros incurría en una pequeña corrección para mejorar la Constitución, la lectura de otro nos permitió ver que eso no estaba bien. Pero lo que sí hicimos, desde luego, fue quitarle mucho texto que sobraba…

 

Por ser redundante…

Sí. Y también hicimos muchas correcciones gramaticales.

 

Tú también eres miembro de la Academia de la Lengua.

Precisamente vamos a llevar ahora nuestro proyecto a la Academia, para que nos ayuden, entre otras cosas, con cuestiones de sintaxis y de gramática, y a darle uniformidad, por ejemplo al uso de las altas y las bajas. Vamos a poner siempre “Presidente” con mayúscula, así como otros términos que hasta ahora no se usan en todos los casos con mayúsculas: Congreso, Estado, Municipio, etcétera. Tal y como está ahora nuestro proyecto publicado, tanto en papel como en la web, ya contiene numerosas correcciones, pero todavía quedan otras por hacer. Por eso estamos solicitando ayuda a la Academia.

 

Además, supongo que, aunque el legislador intente redactar en un estilo neutro, esa neutralidad no siempre es posible y refleja estilos personales o de épocas específicas; no será lo mismo el estilo de redacción en el 2015 que a mediados del siglo XX.

Por supuesto. Una de las cosas que queremos dejar como, digamos, subproducto de este ejercicio, es un protocolo de estilo para las subsiguientes reformas constitucionales.

 

¿Para que los futuros legisladores sepan cómo deben redactar?

Para que se mantenga en la medida de lo posible la homogeneidad en el texto constitucional. Pero déjame contarte qué otro tipo de modificaciones estamos proponiendo al texto constitucional. Mira, aquí está: el título segundo, en su Capítulo II, dice “De las Partes Integrantes de la Federación y del Territorio Nacional”; lo invertimos, porque primero debe ser el territorio, que es lo amplio, y después este se divide en las partes integrantes de la Federación.

 

Aunque es un cambio, en realidad están diciendo lo mismo.

Exacto: el contenido real no está cambiando. Solo lo disponemos de manera más lógica. Te voy a poner otros ejemplos más relevantes. En la Constitución actual, la Comisión Nacional de Derechos Humanos está en el artículo 102, que corresponde al Poder Judicial de la Federación. Nosotros proponemos llevarlo al ámbito de los derechos humanos y como un órgano garante de protección y garantía de esos derechos. Tampoco podemos decir que el Banco de México forme parte de nuestros derechos humanos, pero está en el capítulo de derechos humanos.

 

Cuesta trabajo creerlo, pero es así. ¿Por qué lo pusieron ahí?

Es que así es como se ha ido reconstruyendo la Constitución. Por eso era necesario un ejercicio como ese que estamos haciendo, ordenando las materias, los temas, las disposiciones de manera más coherente. Ahora bien: optamos por no restarle ni añadirle nada a la actual Constitución, excepto en dos aspectos en los cuales me interesa llamar tu atención. Uno: planteamos un preámbulo que la actual constitución no tiene.

 

Las primeras líneas de la actual Constitución son curiosas porque sugieren que es tan solo una reforma a la de 1857.

Así es. Nosotros lo que proponemos son estas seis líneas, que sintetizan el sentido de la Constitución:

Esta Constitución expresa la voluntad del Pueblo Mexicano de instituir un Estado de Derecho democrático, social y laico, organizado como república representativa y federal, con base en los principios de soberanía, libertad, justicia, igualdad, equidad, dignidad y seguridad jurídica; que haga posible una sociedad plural, educada, sana, con bienestar y sin exclusiones; que en el ámbito interno y en las relaciones internacionales auspicie el desarrollo y la garantía de los derechos humanos, la paz y la solidaridad entre todos los pueblos.

 

Estas pocas palabras son muy importantes. La segunda modificación que hicimos es la de introducir la Ley de Desarrollo Constitucional, que nos permite incorporar las disposiciones que son casi reglamentarias. Nuestra propuesta de Ley de Desarrollo Constitucional sigue la misma división que tiene en títulos nuestra propuesta de Constitución, lo que facilitaría su consulta y también las nuevas reformas. Esas nuevas reformas se expresarían de manera escueta en la parte que les corresponda, y se trasladarían en detalle a la Ley de Desarrollo Constitucional. Eso sigue siendo necesario para dar confianza a los diferentes agentes políticos, pues para su aprobación se requeriría la misma mayoría del Congreso que para sacar cualquier otra reforma constitucional. Se trata simplemente de una ley que nos ayuda a ordenar y limpiar la Constitución, y que seguiría otorgando seguridad a los actores e interlocutores políticos de que los acuerdos se cumplirían en todos sus detalles.

 

Supongo que debí comenzar con esta pregunta: ¿cómo empezaron a trabajar en este proyecto? Porque tú desde hace muchos años ya venías insistiendo en la necesidad de abreviar y mejorar nuestra Constitución.

El primer gran dilema al que nos enfrentamos un grupo de investigadores y políticos fue el de si nos inclinábamos por una nueva Constitución o planteábamos una reforma de fondo. Porque nos resultaba evidente que la Constitución estaba muy rezagada, sobre todo en lo que se refería a instituciones democráticas. Cuando comenzamos a plantearnos esto en los años noventa, había una fuerte corriente a favor de una nueva constitución, encabezada en ese momento por Porfirio Muñoz Ledo. En una ocasión conversamos Muñoz Ledo, Jorge Carpizo y yo, y encontramos un término intermedio de compromiso, que fue hablar de una nueva constitucionalidad. Hay algo de equívoco en la expresión constitucionalidad porque la terminación -dad corresponde a la coincidencia de una norma con algo; si hablamos de constitucionalidad es que un acto o una norma coinciden con la Constitución. El caso es que sabíamos que estábamos forzando un poco los términos al hablar de una nueva constitucionalidad, pero lo hicimos en parte para no comprometer en nombre de ninguno de nosotros si eso se tenía que hacer mediante una nueva Constitución o mediante una Constitución reformada. Esta segunda opción evolucionó en el proyecto actual de reordenar la Constitución, al que luego agregamos la consolidación del texto constitucional. Lo que no excluye ni una nueva Constitución, ni una Constitución reformada: simplemente contribuye a que si en el futuro próximo las fuerzas políticas optaran por una nueva Constitución, o si nos quedamos con una Constitución reformada, en ambos casos ya se obedezca a un procedimiento y a un sistema en construcción que la haga coherente. Por eso hace tiempo el maestro Fix-Zamudio planteó una refundición constitucional, es decir, la fundición de su texto, que eso quiere decir “refundición”: ‘reordenación, revisión, depuración’, etcétera; pero resulta que en el español nuestro, en el español mexicano, el concepto “refundir” tiene otras acepciones, como ‘relegar, o desdeñar o posponer’. Entonces llegamos a la conclusión de que no debíamos emplear una palabra equívoca que diera lugar a una polémica, y yo comencé a usar el término reordenar. Así que Héctor y yo empezamos a conversar acerca de la reordenación del texto constitucional, e hicimos un primer ejercicio hace ya tres o cuatro años, en el que distribuimos los diferentes títulos de la Constitución prácticamente entre los mismos que vinculamos ahora en este proyecto, pero pasó el tiempo y se hizo muy poco. Unos hicieron más, otros hicimos menos y finalmente replanteamos el sistema de trabajo y Héctor y yo dijimos: “vamos a asumir nosotros dos la responsabilidad tan completa de preparar una ponencia y vamos a someterla a la consideración del resto de los compañeros”. Comenzamos a trabajar el proyecto, y entonces sí avanzamos muy rápido. Así que la idea original de este proyecto viene desde hace un par de décadas y se fue acelerando en los últimos años, en gran medida porque en los últimos sexenios la extensión del texto constitucional creció como nunca antes y esto hace más urgente que nunca su consolidación y reordenamiento.

 

¿Cuáles son los inconvenientes de contar con una constitución profusa e inestable?

Son varios inconvenientes. Para comenzar, si no se detiene este proceso de crecimiento del texto constitucional, introduciendo en él cada vez más detalles, como el sueldo de los funcionarios, vamos a llegar dentro de no muchos años a tener una constitución realmente inmanejable. Pero esto es solo la parte formal de los inconvenientes; la parte sustantiva es más grave. Primero: una constitución debe ser de un texto accesible para el ciudadano y ha dejado de serlo. Segundo: la Constitución está sujeta a una aplicación por vía de la interpretación judicial en los casos de duda, y entre más abundosa es una constitución en cuanto a su número de palabras se presta a una mayor diversidad de interpretaciones, y es más fácil que esas interpretaciones sean contradictorias, con las consecuencias que esto puede traer en los casos de controversias. Tercero: entre más se reforme la Constitución y más inestable sea su texto, mayor inestabilidad traslada al conjunto institucional en general. Quizás este sea el mayor problema, ya que la Constitución deja de ser un referente para la estabilidad de las instituciones y se convierte paradójicamente en un medio de generación de inestabilidad en la vida institucional del país. Ningún país puede mantenerse alterando o modificando o transformando el texto constitucional de manera indefinida y cada vez más acelerada, imprimiendo mayor velocidad al número de las reformas y mayor volumen a la magnitud de estas. De suerte que este problema estético de crecimiento es también un problema institucional. Pero también quiero dejarte claro esto, Pablo: cuando en este grupo de trabajo hablamos de estabilidad no estamos haciendo referencia de ninguna manera a una idea conservadora: las instituciones tienen una gran dinámica y deben estar cambiando en el tiempo, pero una cosa es que las instituciones cambien y otra es que no sean estables, en el sentido de que durante el tiempo que se mantienen no cumplan con las funciones a las que están destinadas y no ofrezcan buenos resultados.

 

Dice un refrán: “A río revuelto, ganancia de pescadores”. ¿Existen pescadores que estén ganando algo con el “río revuelto” del texto constitucional?

No se me había ocurrido pensarlo en esos términos pero es evidente que ha sido así. En la Constitución hay planteamientos de políticas públicas al lado de lo que son simples normas: ahí es donde está el río revuelto y ahí es donde está la ganancia de los pescadores: cuando un partido tiene el propósito de introducir algún elemento a la Constitución, va a encontrar que otras fuerzas políticas también tendrán otros aspectos que negociar y que también les interesa incorporar, y ocurre que cada uno introduce lo que le conviene y lo que le interesa, y otros hacen lo mismo, y por eso se da esta construcción de las discusiones constitucionales, que muchas veces resultan, incluso, contradictorias. También, siguiendo la metáfora de la ganancia de los pescadores, es explicable que en una etapa determinada de la vida institucional del país las fuerzas políticas minoritarias pudieran introducir una gran cantidad de detalles en las reformas constitucionales, porque de otra manera, si nada más llegaban a los principios generales y había un partido hegemónico que tenía mayoría y con esa mayoría podía legislar, y por lo tanto desarrollar lo que quisiera a partir de los enunciados generales de la Constitución, podría desvirtuar, contrarrestar o disolver los objetivos que el partido solicitante de la reforma hubiera tenido en mente como propósito político. Así que es comprensible que en ciertas condiciones un partido minoritario que se sienta a negociar, o varios partidos minoritarios que se sientan a negociar con un partido hegemónico, lo que quisieron fue una gran cantidad de detalles para que luego ese partido hegemónico no les cambiara las reglas.

 

No me acuerdo quién decía algo así como “que otros hagan las leyes pero que nos permitan hacer los reglamentos”.

El caso es que podemos entender por qué se introdujeron reglamentos tan específicos en el cuerpo constitucional.

 

También es el reflejo de una desconfianza muy grande; y la desconfianza luego genera mayor desconfianza. ¿Cómo encontrar un círculo virtuoso de mayor confianza?

Sí, la desconfianza se retroalimenta. Primero, como ya mencioné, era la desconfianza de los partidos minoritarios con relación al partido hegemónico, pero luego este también quiso protegerse e introdujo reglas muy detalladas para que aun en el caso de tener que hacer otro tipo de “concesiones” mantuviera de todas maneras a salvo aquellos aspectos que le interesaban en mayor medida. Luego se disolvió esa situación y pasamos de la hegemonía de partido a una competencia real, pero la desconfianza subsiste. Mas la desconfianza como la base desde la que se construye toda norma constitucional no es lo mejor en una auténtica democracia.

 

Me gustaría que abundaras más en el aspecto, digamos, pedagógico de contar con una constitución asequible, que los ciudadanos puedan comprender, que cuente con artículos que los niños puedan memorizar, que sea una constitución de la gente, como usted ha señalado muchas veces que la Constitución debe serlo.

Hace más de 50 años Gabriel A. Almond y Sydney Verba escribieron un ensayo muy importante acerca de lo que llamaron “cultura política”, y señalaron que esta era clave para el funcionamiento de toda buena democracia. Y uno de los elementos de esta cultura política es la cultura jurídica: justamente la familiaridad que se tenga con el conocimiento de la ley, y el acceso que se tenga a las instancias de decisión política administrativa y jurisdiccional, es lo que da a un ciudadano la posibilidad real de participar en un sistema democrático. Cuando la ley es confusa, o cuando los órganos de decisión o políticos, administrativos o institucionales están muy alejados del ciudadano, tenemos una democracia muy defectuosa. En el caso de México, nuestra vida democrática, como lo podemos constatar permanentemente, se reduce a la participación del ciudadano en los procesos electorales. Pero los ciudadanos en México están muy lejos de la administración y de los órganos de representación política, llámense Congreso de la Unión o congresos estatales, o cabildos municipales. Y están todavía más lejos de los órganos jurisdiccionales. Esto se debe a varios aspectos: no hay conocimiento de la ley, no hay conocimiento ni siquiera de la Constitución y no hay instrumentos de acceso, ni a la justicia ni a la administración, ni a los arreglos políticos, ya no digamos para formar parte de ellos, sino tan solo para poder comunicar exigencias o solicitudes, o para poder plantear problemas que deben ser resueltos, o incluso para poder proponer soluciones. Y estas son las cosas que sí ocurren en las mejores democracias. Voy a extender un poquito más, porque esto que tú dices es de una enorme importancia y permite también conocer algo de nuestra historia institucional. Cuando la Constitución fue aprobada en 1917, se caracterizó por los derechos que incluía en favor del campesino y del obrero, y obreros y campesinos hicieron suya la Constitución, e invocándola exigieron contratos colectivos, jornadas de ocho horas, descanso semanal, salario mínimo; los campesinos exigieron restitución de sus tierras, restitución de agua, otorgamiento de créditos, reconocimiento general de derechos agrarios, etcétera. En el periodo que va de los años veinte a los años cuarenta la Constitución era un gran instrumento para la sociedad, para la reivindicación de sus derechos. En la medida en que la Constitución se va volviendo poco accesible para el ciudadano, este va exigiendo menos su cumplimiento, y en la medida en que el ciudadano va exigiendo menos su cumplimiento, los órganos del poder se alejan del ciudadano y tienden, primero, a no resolver sus problemas, y segundo, a corromperse. Esto ocurre en parte porque no hay un ciudadano testigo que esté siendo permanentemente consciente de las desviaciones del poder, y que esté exigiendo cotidianamente que el poder cumpla con el estatuto jurídico al que está sujeto, al que damos el nombre de Constitución.

 

Es como si la clase media mexicana nunca hubiera tenido una idea constitucional, en el sentido de concebirse a partir de un conjunto de leyes, o de constituirse como ciudadanos a partir de un conjunto de leyes.

En efecto. Y la Constitución se llenó de lo que en el orden cotidiano de los contratos es la letra pequeña que casi nunca se lee.

 

Jamás leemos un contrato de una tarjeta de crédito.

O la prestación del servicio electrónico, o cosas por el estilo.

 

¿Cómo ves la posibilidad real de que prospere esta propuesta, u otra semejante, de ordenar y consolidar nuestra Constitución?

El tema de la Constitución no es en este momento una prioridad en la opinión pública, pero lo va a ser empezando el año entrante, justamente por el centenario, y muy probablemente se convierta en un tema político durante la campaña de 2018. En este momento hay grupos importantes, como el que encabeza el ingeniero Cárdenas, o Morena, por mencionar solo un par de ejemplos, que ya se pronuncian en el sentido de que se debe hacer una nueva Constitución (aunque Morena más bien pugna por volver a la de 1917). Yo no estoy a favor de una nueva Constitución, entre otras cosas porque considero que muchos de los avances que contiene la actual podrían perderse; por decirte algo, ya se perdió en el sentido en que el Estado otorga derechos y volvimos al principio de que el Estado reconoce derechos. En esa misma línea de argumentación se está planteando la modificación del artículo 27 constitucional para que la propiedad original ya no corresponda al Estado sino a las personas, o sea, un cambio radical que muy probablemente no se podría evitar si se hiciera una nueva Constitución, ya que al elaborar una nueva se discute absolutamente todo, mientras que con una reforma constitucional solo se discute aquello que corresponde a planteamientos que parezcan necesarios para profundizar la democracia en el país. Pero aunque yo esté más de acuerdo con una reforma que con una nueva Constitución, me parece que si no se plantea la reordenación de la Constitución como un primer paso va a ser muy difícil de defender la permanencia de la actual en los próximos años, y no sería remoto que lo que ahora es solo el planteamiento de algunos grupos y partidos se convierta en una demanda generalizada de un nuevo constituyente. Máxime que estamos teniendo ya el ejemplo de Ciudad de México, que está en un proceso muy imperfecto pero que está en marcha, y vamos a tener una nueva constitución en esta ciudad, que tiene a su vez una enorme influencia con relación al resto del país. Así que volviendo a tu pregunta, ¿qué perspectivas le veo a que el texto constitucional se ordene y se consolide? No lo sé, porque no conozco cuáles son los criterios dominantes en las fuerzas políticas actuales, pero mi recomendación para esas mismas fuerzas políticas es que procedan muy rápidamente a discutir esto como una propuesta, aunque lo que se consiga sea diferente. Nuestra propuesta no tiene por qué ser la única ni la definitiva, pero por lo menos deben reconocer que hemos encontrado un método de hacerlo.

 

Mi última pregunta solo indirectamente tiene que ver con este proyecto de reordenamiento y consolidación de la Constitución, pero de cualquier manera quiero hacértela. Carlos Fuentes y Sergio Pitol hablaban de un maestro que tuvieron en la facultad, Pedrozo, que les decía que si querían aprender derecho mercantil debían leer a Balzac y si querían aprender derecho penal debían leer a Dostoievski. Tú eres un hombre muy culto y a ti te pregunto qué importancia tiene que los legisladores cuenten con un buen depósito de lecturas literarias, históricas, filosóficas. Ese depósito o almacén no suele ser muy abundante, ¿no?

A los estudiantes a los que les dirijo sus tesis de licenciatura siempre les hago leer literatura mexicana, particularmente a Martín Luis Guzmán y Agustín Yáñez. Ambos tenían, tienen desde mi punto de vista, una estructura gramatical y una sintaxis impecable, pero además permiten conocer diferentes ángulos de lo que fue la realidad mexicana en el periodo que se forjaron las instituciones contemporáneas. Por otra parte, me parece indispensable que un abogado escriba con claridad, no necesariamente con elegancia pero sí por lo menos con claridad. En relación con los textos jurídicos puedo decirte que quizá los mejores prosistas entre quienes se dedican al derecho, por lo menos en lengua española y quizá también en otras lenguas, son los penalistas. El derecho penal es el que tiene que ser de la mayor precisión posible, ya de la exactitud de la norma depende la defensa de la libertad, del patrimonio, de la dignidad, y en algunas ocasiones y en algunos sistemas anteriores incluso la defensa de la vida. De suerte que la precisión alcanzada por los textos penales ha sido tradicionalmente paradigma en el derecho. La relación entre el lenguaje y la norma es una relación esencial; por eso he dicho que el derecho no es otra cosa sino un conjunto de palabras con poder. Otras palabras transmiten información, otras transmiten o crean belleza, pero las únicas de las cuales dependemos todos en cuanto a la organización de nuestra vida son las palabras del derecho, las palabras con poder. Así que esa recomendación de Pedrozo la hacemos muchos otros, porque consideramos que es indispensable que el legislador, el administrador, el abogado, el ensayista y el estudiante estén familiarizados con lo mejor que esté a su alcance de las letras nacionales y extranjeras.

 

Con lo mejor que se haya dicho y escrito, como lo pondría cierto defensor de los clásicos.

Así es.  

 

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: Texto reordenado y consolidado  (anteproyecto), Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés (coord.), UNAM / IIJ / Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional / Senado de la República / Cámara de Diputados / Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, México, 2016.

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Diego Valadés es abogado, jurista, investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y miembro de la Academia Mexicana de la Lengua.

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