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La corrupción en México a través de los años: continuidad y cambio (primera de dos partes)

Stephen D. Morris | 01.10.2016
La corrupción en México a través de los años: continuidad y cambio (primera de dos partes)

Últimamente, la corrupción está recibiendo mucha atención. En el México de hoy, la corrupción explica: el voto castigo contra el PRI en las elecciones de junio, la desaprobación del Gobierno de Enrique Peña Nieto, y según la vox populi, casi todos los males sociales. Mientras cada ciudadano se queja de la corrupción, también cada político la denuncia y se compromete a luchar en su contra. Para muchos de ellos, aparentemente, la anticorrupción es el instrumento para llegar al poder y la corrupción el instrumento para aprovecharlo.

¿Qué ha cambiado? ¿Hay algo nuevo en esta coyuntura de tanta atención a la corrupción en México? ¿Es éste un momento histórico y único? Desde que se publicó en 1991 mi primer libro sobre la corrupción en México (en español, en 1992, como Corrupción y política en el México contemporáneo, Siglo XXI), mucho ha cambiado y mucho sigue igual. Aquí, analizo cambios y continuidades relacionadas a la corrupción en México y algunas interrelaciones entre ellos. Las tres constantes son: (1) el nivel de la corrupción, (2) las campañas anticorrupción y (3) las causas profundas de la corrupción; y los tres cambios: (1) la atención a la corrupción y cambios en nuestras perspectivas, (2) las reformas actuales y (3) los patrones de la corrupción. Mi propósito es ofrecer un panorama amplio, histórico y un poco comparado que permita contextualizar el análisis sobre corrupción y esta coyuntura mundial. Y quizá, más que dar respuestas o soluciones, quisiera compartir y generar preguntas sobre el estudio más amplio de la corrupción y la política mexicana.

 

Constante 1: los niveles de la corrupción en México

A pesar de los retos y problemas para medir la corrupción, las indicaciones son claras: a través de los años, la corrupción en México no ha cambiado mucho. Las dos medidas más utilizadas en los estudios —el Índice de las Percepciones de la Corrupción, producido por Transparencia Internacional (TI) desde 1995 (una colección de encuestas de los expertos y empresarios [ver Gráfica 1]) y la medida del Banco Mundial sobre el Control de la Corrupción (también un cálculo basado en las opiniones de los expertos [ver Gráfica 2])— demuestran muy poca variación. Ninguna sugiere un decremento notable en los niveles de la corrupción a pesar de los cambios hechos y de los años que han pasado.

 

Otro enfoque que muestra los resultados de las encuestas públicas nos dice más o menos lo mismo. Presenta que no sólo los niveles de la corrupción siguen sin muchos cambios, sino también que la percepción de la importancia de la corrupción como problema nacional y la falta de progreso en reducirla no han cambiado sustancialmente a través de los años. Por ejemplo, mientras que el 83% de los encuestados en 2004 opinó que la corrupción era “muy generalizada” o “algo generalizada” en México, en 2010, 84%, y en 2014, 75%, opinaron lo mismo (Global Corruption Barometer, TI). Como problema nacional más importante, en 1995 la corrupción salió en quinto lugar del escalón (detrás del desempleo, la inflación, los sueldos bajos y la pobreza), y lo mismo 20 años después (por debajo de la delincuencia y la seguridad, el desempleo, los problemas políticos y los económicos). Como se puede apreciar en la Tabla 1, las opiniones sobre la reducción de la corrupción también indican muy pocos cambios: en 2004 el 76% opinó que ha habido “poco” o “nada” de reducción en los niveles de corrupción durante los dos años anteriores, lo mismo en 2015.

Otra forma de medir la corrupción es con encuestas que se enfocan en la participación o experiencia de la gente en pagar mordidas por servicios. Calculado por Transparencia Mexicana (TM), el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG), presentado en la Gráfica 3, nos ofrece otra vez resultados similares con un nivel de participación en 2001 muy cerca del nivel en su última encuesta de 2010.

Por supuesto que hay muchos más datos basados en diferentes preguntas en varias encuestas, pero el punto queda relativamente claro: según nuestros medidores, en México la corrupción no ha cambiado mucho a través de estos años. Podemos agregar, además, que eso ocurre no sólo con la corrupción. Desde un punto de vista mucho más amplio sobre ésta —la definición que yo prefiero y que incluye todas las violaciones de las normas del Estado y cualquier abuso de autoridad (por ejemplo, la violación de derechos humanos, la impunidad, el fraude electoral, las restricciones de la libertad de prensa, etcétera)— también parece que las cosas no han cambiado mucho; hay más continuidad que cambio a través de los años. La comparación de los múltiples reportes recientes y anteriores sobre el nivel de impunidad, la cifra negra, las violaciones de los derechos humanos, etcétera, no apunta a mucho progreso en estos campos. Desafortunadamente, como dijo Jesús Cantú recientemente, México queda como “un país reprobado en casi todo” (Proceso, núm. 2048).

Esta continuidad representa, entonces, un gran reto analítico: ¿cómo podemos explicar esta falta de cambios frente a tantos cambios en otros campos? No cabe duda de que el México de hoy es sumamente diferente al de hace tres décadas, pero a pesar de esto persiste la corrupción. Observando los cambios, el primero y quizás el más pronunciado durante este tiempo sea la atención y el enfoque a la corrupción.

 

Cambio 1: la atención y el enfoque a la corrupción 

Sin duda, el cambio más profundo en México en estas décadas ha sido la atención a la corrupción. Cuando empecé a investigarla en los años ochenta, casi no existía análisis sobre el tema, mucho menos organizaciones de la sociedad civil dedicada a él. Aunque todos reconocieron la existencia de la corrupción en México, incluso el Gobierno, los escritos sobre la política mexicana no profundizaron en su estudio. Esto no fue exclusivo del caso mexicano. Por varias razones políticas y teóricas hubo casi nula atención a la corrupción a nivel internacional en esta época.

Pero todo eso cambió empezando los años noventa. Al terminar la Guerra Fría, el Banco Mundial y luego el Fondo Monetario Internacional (FMI) empezaron a considerar a la corrupción como un obstáculo sistemático al desarrollo capitalista y como un blanco de sus programas. Apareció la organización Transparencia Internacional, juntando datos, movilizando a la sociedad civil y a los gobiernos, y coordinando la lucha global. Y después las organizaciones internacionales como la OEA, la OCDE, y la ONU adoptaron convenciones internacionales en contra de la corrupción. Lo mismo sucedió en México, donde explotó el interés en el tema. Ahora, en gran contraste al pasado, existe un grupo de académicos escribiendo sobre éste, hay datos y encuestas nacionales, y hay un ejército de activistas y organizaciones dedicados a la lucha contra la corrupción. Entre muchos otros, destaca Eduardo Bohórquez de Transparencia Mexicana (el capítulo nacional de TI); Mauricio Merino y Lourdes Morales del cide y la Red por la Rendición de Cuentas; Amparo Casar de Mexicanos contra la Corrupción y autora de México: anatomía de la corrupción; María Elena Morera de Causa en Común y una de los coordinadores de la campaña para las firmas del #3de3; Irma Sandoval del Laboratorio de Documentación y Análisis sobre la Transparencia y la Corrupción de la UNAM, y autora de varios trabajos académicos; Marco Fernández del ITESM; Mariana Campos de México Evalúa, y Max Kaiser del IMCO, este último coautor de “Iniciativa ciudadana de la Ley de Responsabilidades Administrativas” y del Índice de Competitividad Internacional 2015. La corrupción en México: Transamos y no avanzamos. En colaboración, estos activistas llegaron a jugar un papel principal en diseñar, movilizar y cabildear por las reformas recientes a nivel nacional y estatal.

El boom en la atención a la corrupción no se limita sólo a los académicos y activistas, sino que también se nota dentro del Gobierno y del pueblo. Aunque quizá los gobiernos siempre han ofrecido sus denuncias cotidianas y selectivas, y sus reformas contra la corrupción (una constante que trato más adelante). El presidente Peña Nieto incluyó una propuesta para crear una Comisión Nacional Anticorrupción en su Pacto por México en noviembre de 2012, y luego promovió cambios constitucionales y leyes secundarias para crear el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).

Pero detrás de estos cambios queda la creciente atención, frustración y enojo por parte del pueblo mexicano. Aunque siempre ha visto a la corrupción como parte del sistema y como un problema nacional, quizá nunca como ahora ha existido tanta conciencia del problema y de la necesidad por el cambio.  Empujada por los acontecimientos trágicos en Ayotzinapa y Tlatlaya, los escándalos de la casa blanca y Malinalco, la impunidad del exgobernador de Coahuila Humberto Moreira y de otros, parece que la gente ya está harta de la corrupción. Según Mauricio Merino, esto ya ha llegado a un “punto de inflexión”, o como se dice en inglés, a un tipping point. Este interés no sólo empujó a Peña Nieto a hacer las reformas constitucionales para el SNA en 2015, sino a que la gente se movilizara ofreciendo 634 mil firmas en la propuesta hecha por la sociedad civil #3de3. Esta gran movilización social y las demandas populares para erradicar la corrupción tenían un apoyo amplio, incluidos estudiantes y el sector empresarial, lo que demuestra un fenómeno nuevo en México.

Pero este cambio va más allá de las esperanzas y las grandes listas de juicios; quizás el mero concepto de la corrupción también se ha transformado a través de los años. Siempre ha habido un gran debate sin resolución en la literatura sobre la definición de la corrupción. El concepto de corrupción es sobre todo dinámico y contestado políticamente. No sólo se trata de lo difícil de determinar qué es la corrupción sino qué cabe dentro del concepto. Sabemos, por un lado, que hay muchas dimensiones y formas de corrupción, pero, por otro, siempre va cambiando nuestro concepto.

Para ilustrar el problema y el reto de la definición —y los problemas relacionados con medir la corrupción— es útil ver el caso de corrupción en Estados Unidos. Tal vez es sorprendente que, según las encuestas, los estadounidenses vean casi tanta corrupción en su país como los mexicanos en el suyo. El 79% de los encuestados, por ejemplo, dijo que la corrupción es un problema, el 64% piensa que el Gobierno es dirigido “por unos pocos sirviendo a sus propios intereses”, el 59% reprobó las acciones del Gobierno contra la corrupción y, al igual que los mexicanos, los estadounidenses colocaron a los partidos políticos y al Congreso entre las instituciones más corruptas en su sociedad (Global Corruption Barometer 2013).

¿Cómo debemos interpretar esto? ¿Los estadounidenses se refieren a la misma cosa que los mexicanos? Aquí es donde se puede apreciar que la metodología de medir la corrupción tiene la desventaja de darnos la impresión de que ésta es unidimensional y que, por lo tanto, se puede medir de tal manera que nos permita pensar en más o menos corrupción en este país o este año o aquél. Si tomamos en cuenta la multidimensionalidad de la corrupción, entonces tales ideas pierden su sentido.

A diferencia de México, en los Estados Unidos parece que la gente se refiere más a lo que se llama la corrupción legal o institucional dentro de los círculos políticos, y menos a las mordidas en las calles y en las oficinas administrativas. Si concebimos la corrupción ampliamente como cualquier conducta que sirve intereses particulares y políticos, y vista como ilegítima por la gente, entonces se puede incluir fácilmente a la corrupción “legal”. Porque al contrario del famosísimo dicho de Lord Acton (“el poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente”), el poder absoluto, en términos de Antonio Gramsci, incluye el poder para definir a la corrupción y, por lo tanto, las políticas y las leyes al respecto. Así, los poderes fácticos en Estados Unidos y México tienen el poder de crear y operar a las instituciones y a las leyes de una manera que beneficia a los intereses particulares de ciertos actores, aunque no se considera corrupción en términos legales. De hecho, los mexicanos reconocen este fenómeno: por ejemplo, en la Encuesta Nacional de Cultura Política (ENCUP) de 2005, 33% dijo que la ley se utiliza para defender los intereses de quienes están en el poder (la mayor respuesta), y el otro 26% dijo que se está usando para cometer arbitrariedades (tal vez una mejor definición de la corrupción).

Cabe destacar que estas perspectivas y definiciones sobre la corrupción determinan, en turno, las soluciones que uno propone para erradicarla. El enfoque bastante ortodoxo de ti y del Banco Mundial, por ejemplo, que ve a la corrupción como un problema principalmente de los países en vías de desarrollo y del sector público, está determinado por su manera de definirla estrechamente según las leyes, y se enfoca en el cohecho, la mordida y el área administrativa, en vez de en el tráfico de influencias, el poder del dinero en las campañas electorales o el abuso de autoridad dentro del campo político y el sector privado.  EstePaís

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STEPHEN D. MORRIS es profesor-investigador y jefe del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en Middle Tennesse State University. Es doctor en Ciencias por la Universidad de Arizona.