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Entrevista sobre el Proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México a Francisco Valdés Ugalde

Este País | 01.01.2017
Entrevista sobre el Proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México a Francisco Valdés Ugalde

La redacción agradece la ayuda

de la abogada Karen González

en la elaboración de las preguntas.

 

Este País: Para Porfirio Muñoz Ledo, la futura Constitución de la Ciudad de México será un “documento memorable”. Para otros, será apenas una Ley Reglamentaria que se desprende del artículo 122 de la Constitución Federal. Usted pertenece al grupo de trabajo que la redactará: ¿cómo ve esta futura Constitución, y cómo cree que será considerada por los capitalinos?

 

Francisco Valdés Ugalde: Creo que ninguna de las dos posturas tiene toda la razón. El artículo 122 de la Constitución que establece la reforma política del Distrito Federal para convertirlo en Ciudad de México básicamente establece las condiciones por las que la capital del país se convierte en una entidad federativa, y deja de tener un régimen de excepción. Esta modificación es parcial, porque de todas formas la Ciudad de México seguirá siendo la capital del país y la sede de los poderes federales, así que deberá contemplar la cooperación entre sus poderes locales y los poderes federales. Sin embargo, desde el punto de vista de la forma de gobierno, se pasa a tener una autonomía equivalente a la de los estados de la República. Por lo tanto, el nivel de subordinación y las limitaciones preexistentes a las facultades de los diferentes órganos de gobierno, al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial, que había —en realidad, están en la Constitución vigente todavía, hasta que no se apruebe y promulgue la nueva Constitución de la Ciudad de México—, pasarán a estar en una nueva Constitución que será establecida o definida por un nuevo constituyente. En mi opinión, la manera en la que se estableció la negociación política tiene virtudes y defectos. La mayor virtud ya la acabo de mencionar: la capital se podrá gobernar a sí misma, y los ciudadanos de la capital tendrán mayor capacidad para tomar decisiones, a través de sus representantes y de sus autoridades electas y designadas. Por ejemplo, la introducción de las alcaldías, contemplada ya en el artículo 122, que establece ya cabildos municipales en lo que hoy son delegaciones administrativas; cierto, los delegados son electos, pero las delegaciones carecen de cabildos, que equivalen un poco al poder legislativo a nivel municipal.

 

¿Vamos a tener regidores?

Sí, o una figura semejante en la composición de los cabildos. En materia de las capacidades legislativas de la Asamblea Legislativa —o del Congreso local, o como se acabe por nombrar al cuerpo legislativo con que contaremos una vez que se promulgue la nueva Constitución de la Ciudad (el artículo 122 lo llama Asamblea Legislativa, por lo que si se decide cambiar su nombre habrá que modificar dicho artículo)— contará con todas las facultades con que cuentan otros congresos estatales; y así tendrá mayor capacidad para regular al jefe de Gobierno.

Le recuerdo que a mí y a otros colegas nos tocó, a petición del jefe de Gobierno, elaborar un proyecto de Constitución, no aprobarlo. En este proyecto no todos estuvimos de acuerdo en todo, algo que habría sido imposible. Éramos 28 redactores con 28 borradores distintos en mente; todos hicimos aportaciones y debatimos nuestros diferentes puntos de vista. Por ejemplo, una de las diferencias importantes: un grupo de redactores insistió mucho en que la primera parte del proyecto, es decir, la carta de derechos, tuviera muchísimos elementos; otros estábamos a favor de una simplificación, en la que se refrendara que en la Ciudad de México regirán los derechos ya consagrados en la Constitución federal y en los tratados internacionales signados por nuestro país, y que con eso se podría resolver el asunto. Admitíamos que, probablemente, se podía entrar en algunos casos en el establecimiento de normas en relación con problemática específica de la Ciudad de México, como por ejemplo el problema territorial, el de las zonas conurbadas y otro tipo de problemas que tienen más que ver con la gran urbe que es esta ciudad. Pero en fin, se optó en el proyecto por una larga carta de derechos, que incluye muchísimos elementos. Este asunto ha sido muy controversial; algunos críticos han dicho que se trata de una colección de aberraciones, desde el punto de vista de que algunos de los derechos que se incluyeron serían muy costosos, o incluso imposible hacerlos cumplir.

 

Usted, en lo personal, como ha dicho, prefería la opción más simple.

Sí, prefería la opción más simple pero también estaba a favor de analizar con cuidado qué derechos adicionales no están en la Constitución federal ni en los tratados internacionales pero deberían estar en la Constitución de la Ciudad de México, para que se incluyeran. Pero no llegamos a hacer este ejercicio. Me habría gustado también que se expresara que, en la Ciudad de México, ninguno de esos derechos en los que hemos avanzado podrán derogarse (esto porque, eventualmente, México, como país, podría denunciar un tratado y salirse de un acuerdo internacional en materia de derechos humanos). De tal manera que en el proyecto de Constitución quedara claro que en materia de derechos en la Ciudad de México no se admitiría ningún retroceso. Lo cual, por cierto, también podría dar lugar a situaciones de controversia constitucional, lo cual ya sería, en todo caso, asunto de la Suprema Corte.

 

Pero, tal como quedó el proyecto, con la extensa carta de derechos abre precisamente la puerta a ese tipo de controversias constitucionales, ¿no es cierto?

Algunos de los 28 redactores del proyecto advirtieron precisamente ese riesgo, que a mí me parece real. En algún momento una autoridad o un partido político podría promover una controversia constitucional con respecto a alguno de esos derechos. Este riesgo volverá a ser sopesado por el constituyente; hasta finales de este mes, no sabremos qué texto definitivo quedará aprobado.

En cuanto a las formas de gobierno, todavía al día de hoy estamos debatiendo algunos temas. En la Constitución federal se avanzó ya hacia la aprobación de gobiernos de coalición facultativos, pero no obligatorios. Yo creo que en caso de que ningún candidato a jefe de Gobierno obtenga más de un determinado porcentaje de los de votos, debería haber gobierno de coalición obligatorio.

 

¿Forzoso?

Forzoso, sí. Porque la representatividad del poder ejecutivo debe corresponderse con la forma en que se haya votado. Si tenemos una conformación de gobierno de coalición en que las distintas fuerzas políticas obtengan puestos en el gabinete más o menos en proporción al porcentaje de los votos que hayan obtenido, podríamos tener (y forzar) mayores consensos y reducir el número de perdedores que de otra manera quedan fuera del Poder Ejecutivo.

 

Su propuesta es semejante a lo que ocurre en gobiernos parlamentarios, ¿no? Sólo que en ellos no es necesariamente el candidato más votado el que forma gobierno.

En la opción que estoy sugiriendo, el candidato más votado sería electo jefe de Gobierno. Supongamos que hay diez partidos y que el candidato más votado obtiene sólo el 12% de los votos, ¡puede ocurrir!

 

Desde luego, técnicamente puede ocurrir.

No tenemos ese nivel de pulverización del voto, pero puede ocurrir. En este momento tenemos ya muchos más partidos políticos que los que teníamos hace apenas algunos años.

 

¿Pero se puede obligar al candidato más votado a formar gobierno? ¿No sería más bien que los partidos que se alíen para juntar más votos nombrarían al jefe de Gobierno?

En los sistemas constitucionales hay tres maneras de resolver el problema. La primera es que gobierne el partido que obtenga más votos, aunque sean muy pocos. Esto puede llevar a gobiernos muy inestables y poco representativos.

 

Así es como ocurre a nivel federal.

Y a todos los niveles. La segunda manera es con segunda vuelta electoral; los dos candidatos más votados van a una segunda vuelta, y entonces forzosamente alguien saca más de la mitad de los votos y forma por sí solo gobierno. Es su decisión si invita o no a otros partidos a formar gobierno. Ésa es la segunda manera, y la tercera es el gobierno de coalición, obligatorio o facultativo. En México, a nivel federal ya lo tenemos como facultativo: el presidente electo podrá invitar a otros partidos y establecer con ellos un convenio por escrito, que deberá ser aprobado por el Congreso. Pero esto podría ser forzoso, no meramente facultativo. Al crear alianzas se moderan más las posturas de los partidos y se favorece a la ciudadanía. Y éste es, para mí, el asunto central: ¿dónde queda el ciudadano en la Constitución de la Ciudad de México? Porque el ciudadano es la figura central de la democracia: no es el Gobierno, no son las elecciones; es el ciudadano. Lo importante es el ciudadano y los juicios que estable acerca de cómo se gobierna. Sus juicios le dan legitimidad a un régimen. Acercar más al ciudadano a los sistemas de participación para mí es fundamental, a diferencia de como tenemos actualmente la estructura política del país: hoy los ciudadanos eligen a sus autoridades cada tres años o cada equis años, pero el resto del tiempo se van a sus casas y están marginados del ejercicio del poder. Claro, pueden patalear, quejarse, hacer una marcha, pero en la práctica nadie les hace caso a menos de que el agua llegue a los aparejos y las protestas sean masivas. De otra manera, los gobernantes no hacen caso. En esto los medios de comunicación no ayudan a transportar y vehiculizar la voz verdadera de los ciudadanos, porque no van y la buscan, sino que la inventan. Esto genera uno de los factores perversos que estamos viendo: el desprestigio de la política, de los partidos, y el reclamo ciudadano de la falta de representatividad del sistema político mexicano. Y esto es algo que se puede evitar si logramos un buen diseño de la forma de gobierno en la Ciudad de México. Y uno de los temas es, precisamente, cómo se va a conformar el Poder Ejecutivo local y qué relación tendrá con el Poder Legislativo local.

Desde luego, uno de los factores importantes a considerar para la cercanía entre los ciudadanos y sus gobernantes es la Constitución misma, el texto en que se funda esa relación. Muchos piensan que ese texto debería ser, como diría Muñoz Ledo, “memorable”, pero no sólo en sentido figurado sino literal, es decir, que invite a su memorización: “memorizable”: un texto sencillo, comprensible y breve, que la gente pueda hacer suyo. No un texto demasiado extenso, demasiado técnico… como lo es ciertamente la Constitución Federal: no conocemos a nadie que se sepa la Constitición, ni siquiera algunos artículos…

Quizás algunos artículos sí, pero de los de antes, porque de los nuevos, la gente ni se acuerda. Incluso de los artículos más importantes, como la reforma al artículo primero, que no parece estar muy presente en la mente de los mexicanos. Desde luego, lo ideal es que la Constitución sea cercana a la gente, que la gente la sienta suya. Pero éste no es un proceso redactor: es un proceso vital, y tiene que estar en el mecanismo de gobernanza de la capital, que debe contemplar fórmulas para que los gobernantes y los ciudadanos estén en acercamientos continuos. Y no me refiero a formas plebiscitarias, con las que personalmente no estoy de acuerdo porque pueden prestarse al populismo y convertirse en farsas que sustituyan a la verdadera representación. Los ciudadanos no queremos estar tomando decisiones todos los días en autogobierno, porque no podemos; para eso están los gobernantes. El tema es que hagan su trabajo, y que ese trabajo se corresponda con las aspiraciones de la ciudadanía y con las necesidades efectivas de la ciudad: esto es lo que tenemos que acercar. Y es aquí donde está uno de los ejercicios fundamentales, tanto en materia de derechos como en materia de justicia y del mecanismo de relación entre el Ejecutivo y el Legislativo. De aquí que uno de los temas sea si nos vamos por la segunda vuelta o por el gobierno de coalición. La tercera opción no ha sido incorporada, aunque a mí me parece que debió considerarse, que es el gobierno de gabinete.

 

¿Qué es un gobierno de gabinete?

Aquél en el que el jefe de Gobierno selecciona una lista para el establecimiento de las carteras, y esta lista se presenta al Poder Legislativo, que la tiene que aprobar. Y si el jefe de Gobierno quiere hacer un cambio, puede remover a alguien de su gabinete, pero para nombrar a un sustituto tendrá que contar de nuevo con la aprobación del Legislativo. Esto acerca las distintas carteras —educación, obras públicas, salud, etcétera— al Poder Legislativo, de tal manera que exista un enlace más real y efectivo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. El gobierno de gabinete es un poco como el modelo francés, en que el titular del Ejecutivo puede incluso remover a todo su gabinete, disolverlo por completo, y volver a presentar una propuesta de gabinete al Parlamento. Lo que no puede hacer es nombrar a quien le dé la gana, a su cuate o a su pariente, sino a alguien que, al menos en teoría, tendría que pasar por el escrutinio del Poder Legislativo, que podría evaluar sus cualidades. Así, antes de que una persona asuma una cartera, los legisladores pueden cuesitonarlo respecto a sus cualidades, sus méritos y, sobre todo, sus planes y propuestas. Esto generaría una interacción mucho mayor y más efectiva entre lo que va a tener que hacer el Poder Legislativo en la materia correspondiente y lo que el Gobierno tiene que hacer desde su papel como Ejecutivo.

 

¿Este modelo existe en algún estado de la República?

No, lamentablemente. Y creo que no existe ninguna disposición en el artículo 122 que lo impida. Por cierto, en otro tema, este artículo no habla de municipios, sino de alcaldías. Y dispone una alcaldía por cada delegación, es decir que lo que hoy son delegaciones serán alcaldías. Por lo tanto se trata de una figura nueva, que no tiene por qué asimilarse a la municipal. Se puede mejorar; se puede definir para hacerla más participativa, más eficiente, pues tenemos la ventaja de que el único lugar del país donde van a existir alcaldías será la Ciudad de México. Los municipios están regidos por el artículo 115, pero no así las alcaldías.

 

En este sentido, ¿la Ciudad de México tendrá incluso mayor autonomía que otras entidades para definir su forma de gobierno?

Sí, siempre y cuando hagamos bien las cosas. Porque, obviamente, la estructura institucional no hace por sí sola las cosas; necesitamos actores institucionales que entiendan cuál es su papel y que lo desempeñen. Nos hace falta una dinámica en
la que las nuevas instituciones que van a crearse y las conductas de los partidos y de los ciudadanos vayan entrelazándose de manera virtuosa. Reglas más personas: ambas son necesarias, pero la más importante son las personas; tú puedes tener buenas normas, pero si las personas no actúan correctamente, el resultado de todas formas puede ser pésimo. A fin de cuentas, todo dependerá de cómo se actúe. Lo que hoy debemos hacer es buscar las mejores estructuras para facilitar la mayor y mejor toma de acuerdos, la mayor publicidad de estos acuerdos y la mayor vinculación entre autoridades representativas y ciudadanía respecto a cómo se gobierna. Es en esto, más que en derechos, donde deberíamos concentrarnos, porque en derechos ya hemos innovado bastante. El problema que tenemos con los derechos en este país no es su ausencia en las leyes, sino su justiciabilidad, que es que la existencia del derecho se cumpla a través de la procuración e impartición de justicia, es decir, de la administración de la justicia. Esta administración, este aparato de justicia, está podrido en México. Procuradurías y poderes judiciales, en sus bases, están podridos; y cambiar esto es clave, tanto en la ciudad como en el resto del país. Porque puedes abrir la ventanilla de los derechos sólo para cerrarla en su justiciabilidad. ¿Cómo reformar un Poder Judicial que ha sido reticente a transformarse en un sentido moderno y responsivo a la ciudadanía? Éste sí que es un gran reto. Un reto al que la crítica del proyecto de Constitución no ha prestado suficiente atención.

 

¿La nueva Constitución incluye una estructura del Poder Judicial?

Desde luego. No puede haber una constitución que no defina quién imparte la justicia y cómo se imparte. Más allá de los juicios orales, que ya son mandatorios en todo el país, hay muchas cosas por definir en la nueva Constitución; por ejemplo, cómo se estructura el Tribunal Superior de Justicia y los distintos tribunales del ámbito local. Pero yo no participé mucho en estos puntos, no puedo hablar con autoridad al respecto, pero son piezas clave.

 

¿Cuáles son las implicaciones políticas o de cualquier otro tipo del artículo transitorio que indica que ningún proceso de reforma a esta Constitución podrá iniciarse antes del 1 de septiembre de 2021?

Éste es un asunto que podría llevar a una controversia constitucional. La intención es estabilizarla durante un periodo, darle una oportunidad de ver cómo funciona, y evitar el reformismo constitucional al estilo nacional; cada vez que alguien tiene un parecer distinto, propone una reforma constitucional. Por eso necesitamos una constitución que esté bien hecha, que no tenga graves defectos que exijan en el corto plazo de nuevas reformas, y que trabajemos más en las leyes secundarias derivadas de ellas, en lugar de andar reformando una y otra vez la propia Constitución. Así es cómo hemos terminado con una Constitución federal demasiado profusa, que ya es muy difícil de transitar para el ciudadano común (un defecto que ha señalado muy bien el Dr. Diego Valadés).

 

¿A nivel local podremos evitar ese error?

¡Depende de nosotros mismos! Por eso digo que debemos tener una buena constitución y que nadie la tumbe pronto por intereses de corto plazo, sino que le demos, digamos, chance de funcionar un tiempo y demostrarle al país que se puede tener una constitución estable, suficientemente elevada con respecto a las leyes secundarias, y que estas últimas sean fáciles de reformar, con mayorías simples. Además, para modificar una constitución se requieren mayorías calificadas, y esto va a ser difícil en nuestra ciudad, pues aquí el poder político es muy competido. Por eso lo mejor es lograr un buen acuerdo, suficientemente fuerte, entre todos los partidos que participan en el constituyente para que la nueva Constitución tenga estabilidad.

 

La estabilidad en sí misma tiene muchos beneficios, incluso si los textos legales son imperfectos, ¿no es así?

La estabilidad tiene al menos una ventaja y una salvaguardia. La ventaja consiste en que es un referente que dura más en el tiempo, y por lo tanto todos podemos tener una mejor idea de qué es eso; si está cambiando todo el tiempo, perdemos el referente. Por otro lado, siempre puede haber una interpretación constitucional. En el proyecto original, del jefe de Gobierno, propusimos la creación de un Tribunal Constitucional; a mí me parece que contar con este tribunal, diferenciado del Poder Judicial, sería una gran ventaja.

Aunque de cualquier manera el proyecto de Constitución otorga a todos los jueces la facultad de no aplicar una norma si la considera anticonstitucional, ¿no es cierto?

Claro, pero ésa es una obligación que tienen todos los jueces en todo el país. Todos ellos son jueces de constitucionalidad, hasta cierto punto, desde luego. La última palabra la tendrá siempre la Suprema Corte de Justicia. Pero para aplicar cualquier sentencia, un juez tiene la responsabilidad de asentarla en la constitucionalidad de lo que está dictando.

 

Si hubiera un Tribunal Constitucional local, de cualquier manera quedaría por debajo de la Suprema Corte.

Claro, porque ésta es una entidad federativa. Cualquier controversia en el Tribunal Constitucional local que pudiera ser disputada a nivel federal, estaría sujeta a acción de inconstitucionalidad en el Tribunal Supremo.

 

Muchas voces que han criticado el fuero a nivel federal, ahora que se propone su eliminación a nivel local también lo critican. ¿Cuál es su opinión respecto a la eliminación del fuero?

Estoy a favor de la eliminación del fuero. En la actualidad está desvirtuado: los diputados y los gobernantes electos son inmunes en el ejercicio de sus funciones, pero no manejando a 150 kilómetros por hora en el Periférico. Para eso no son ni tendrían por qué ser inmunes. Si un legislador hace una trapacería de este tipo, no la está haciendo en el ejercicio de sus funciones, sino que está atropellando el derecho de un tercero o está violando una norma existente. El fuero sólo debe aplicarse cuando está en el ejercicio de sus funciones: no puede ser privado de su libertad de expresión, ni de la libertad de presentar sus iniciativas de ley, ni de concurrir a Asamblea Legislativa, ni de votar a favor de un proyecto, ni de estudiarlo.

 

En internet circula una petición, con más de 24 mil firmas, para eliminar la siguiente cláusula del proyecto de Constitución, que muchos ven como una cláusula que amenaza el derecho a la propiedad privada:

Artículo 21: Ordenamiento territorial

Inciso C: Regulación del suelo

Fracción 7: Los incrementos en el valor del suelo derivados del proceso de urbanización se considerarán parte de la riqueza pública de la ciudad. La ley regulará su aprovechamiento para restaurar los ecosistemas y las zonas degradadas de la ciudad…

Muchos también califican al proyecto de Constitución como un proyecto “chavista” o exclusivo de la izquierda. ¿Le merece esto algún comentario?

Sobre este punto que menciona en particular creo que hay una interpretación errónea y que esa disposición así como está planteada no va a proceder. Y que si procediese, sería objeto de amparos. Creo que la redacción está desvirtuada respecto a lo que se propuso originalmente.

 

La redacción parece sólo un detalle, pero hay un dicho, en varios idiomas, que más o menos dice que “el diablo está en los detalles”. Y también hay otro dicho que viene a la cabeza de muchas personas al pensar en esta nueva Constitución: “el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones”.

Soy poco partidario de las constituciones programáticas, en el sentido de que haya en ellas un proyecto de nación, una idea a realizar, una utopía. Creo que las constituciones, como decía un autor clásico, son las normas que hace Pedro cuando está sobrio, para amarrarse cuando está ebrio…

 

¡Como Ulises!

Sí, como Ulises, que es la figura clásica de clásicas. Hace que sus hombres lo amarren al mástil para no sucumbir al canto de las sirenas. Esto es una constitución; esto está en el espíritu del constitucionalismo moderno. Lo fundamental no es que le demos la felicidad al pueblo —eso sería el populismo—, sino permitir que la gente lleve una buena vida, que tenga seguridad, acceso a servicios básicos públicos, y poder desarrollar sus actividades normales en paz y con respeto y colaboración entre ciudadanos y autoridades. Esto es lo que busca un buen marco constitucional. Desde luego, la suma del “empedrado de intenciones” sí puede conducir a desvíos, para lo que no vale la pena correr el riesgo.

 

Ya por último, ¿qué balance entre derechos y responsabilidades debería tener cualquier constitución, no sólo la de nuestra ciudad?

En México tenemos como herencia una población pasiva, un pueblo que no aprendió a ser ciudadano. Porque la ciudadanía es activa. Y además, la ciudadanía contempla un equilibrio entre sus derechos y sus responsabilidades, entre el cumplimiento de las obligaciones del Gobierno y los deberes de los ciudadanos. La sociedad mexicana no termina de hacerse responsable de sí misma. No existe entre nosotros corresponsabilidad suficiente entre los ciudadanos; no es parte del ethos nacional. El ethos nacional es: que mi demanda se ponga en la Constitución y me la cumpla el Gobierno. A ver de dónde sale la lana. Y luego, cuando se trata de pagar impuestos, se hace hasta lo imposible por evadirlos. Basta con pensar que el 60% del país vive en la informalidad. Aquí todos tenemos una deuda pendiente: la de crear mayor responsabilidad de los ciudadanos y mayor corresponsabilidad del Gobierno. El capital político en México es muy escaso: tenemos que aumentar la calidad de la ciudadanía. EstePaís

 

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FRANCISCO VALDÉS UGALDE es doctor en Ciencias Políticas por la UNAM. A partir de 2008 es integrante del Grupo de Reflexión del Secretario General de la OEA. Ha sido profesor investigador visitante de, entre otras, la Universidad de Harvard, la Universidad de Brown y la Universidad de Connecticut. Es director general de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso).

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